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地方政府促进现代职业教育发展的政策比较研究

来源:论文联盟  作者:曾东升 [字体: ]

地方政府促进现代职业教育发展的政策比较研究

从2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》到2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》),这一系列职业教育政策的顶层设计为我国职业教育发展奠定了较为坚实的制度基础。现代职业教育的发展与经济发展的关系越来越紧密,反映了现代经济发展对人才知识结构和能力水平的要求。从政策导向到制度安排,无不体现了现代职业教育发展对增强国家竞争力特别是发展实体经济的支撑作用。由此,中央政府对现代职业教育体系构建提出了整体设计思路,以促进职业教育与经济的协同发展。这一制度性安排的成效好坏,关键在于地方政府的贯彻执行和制度创新。在此,本文选取了五个城市的职教政策文本,比较和分析了其在贯彻和执行中央政府职教政策方面的制度措施以及存在的问题,进而提出政策改进建议。
  一、现代职业教育发展的政策环境及分析
  目前,我国除《中华人民共和国职业教育法》之外,还没有一部专门的高等职业教育法律,对职业教育法规的细分和归类还不明确,对于现代职业教育发展特别是高等职业教育发展缺乏法律引导。法律对政策的调节能力有着十分重大的影响,而教育政策作为法律的有效补充也只是临时性的,对于问题的解决最终还需完善的法律体系加以保障。①高等职业教育是现代职业教育发展的主体,应该出台专门的法律、条例,完善现代职业教育的发展体系。从发达国家职业教育发展的历程来看,英国、美国、澳大利亚等国家均制定了较为完备的职业教育法律。以澳大利亚为例,1975年联邦政府就颁布了《技术与继续教育法案》,将技术与继续教育学院纳入高等教育,此后又出台了一系列法律法规,为高等职业教育的健康发展提供了经费保障。相比而言,我国现代职业教育法律缺乏系统性、连续性的政策设计,特别是对现代职业教育发展的总体目标缺乏相应的法律依据。《决定》提出:到2020年,形成适应发展需求、产教深度融合、中职与高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通,体现终身教育理念,具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。但是,对于如何破解企业参与职业教育不足的瓶颈,如何解决中等职业教育、高等职业教育及普通本科教育之间割裂的现状,发展具有什么样中国特色的现代职业教育等问题,缺乏法律层面的依据,从而对现代职业教育的发展造成诸多障碍。因此,完善现代职业教育顶层制度设计,有助于从根本上推动现代职业教育的长远发展。
  二、政府对教育的治理方式需要摆脱“能力陷阱”
  教育治理作为国家治理的重要组成部分,其治理理念、治理方式、治理成效等每一个环节都关涉国家对教育发展的宏观战略布局。正如袁贵仁同志在《加快推进教育治理体系和治理能力现代化》讲话中所说的,落实中央决策部署、适应教育形势变化及破解热点难点问题,必须加快推进教育治理体系和治理能力现代化建设,这迫切需要我们加快实现由办教育向管教育转变,由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理,由教育管理走向教育治理。②教育治理现代化对于国家治理现代化以及国家在教育管理领域的科学化、民主化和法治化建设,具有不可忽视的重要价值。
  有学者认为,政府在治理过程中容易陷入“能力陷阱”,从而无法有效发挥政府的参与作用,并可能对教育治理现代化造成障碍。在此,首先需要厘清“能力陷阱”的含义。该概念首先由Levitt和March提出,指出核心能力“并非总是线性积累的”,核心能力积累的过程可能是一个曲线,甚至会进入一个凹陷。③对于政府而言,能力陷阱主要指过分选择和依赖以往较为成功的管理经验或方法,而随着环境的变迁,过去积累的经验已经无法应对新环境、新形势和新问题,从而导致政府在能力施展上陷入困境。它体现为采取单一的教育行政手段、过于注重集权管理模式、治理主体的单一化和政府行为过程中的管制思维等。当前,在政策制定方面主要采取归口管理,如职教政策由教育厅有关职能部门具体负责,专家组成员基本来自职业教育或高等教育领域。事实证明,具有跨界属性的职业教育治理难点已经无法通过单一主管部门来解决,如校企合作促进条例就需要教育、财政、经济等多个部门的协同治理才能取得实质性发展。单一的治理模式或管制惯性对教育治理体系建设及教育治理创新产生了制约和影响。因此,转变政府对教育的治理方式势在必行。
  笔者认为,要借鉴和吸纳国际先进的治理理念和治理理论,结合本国实际开展实践探索,如借鉴整体性治理的思想和模式,解决产教融合、校企合作方面的治理困境。现代职业教育的主要特点是跨界性和通融性,涉及企业、院校、政府、社会等不同的治理主体。政府通过政策举措调节不同治理主体之间的合作困境,本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理对此,可以学习和应用适用于跨界治理的整体性治理理论。该理论解决的是不同管理主体、不同部门之间的协调整合问题。这些问题跨越了部门边界,绝非单一部门机构所能解决。④实践中的“平桥模式”无疑是地方政府实施职业教育整体性治理的有益探索,该模式体现出多部门对职业教育的协同治理并取得了显著成效。现代职业教育的发展需要多元主体融入职业教育,尤其需要明确企业对职业教育发展的主体作用并以法律形式确定下来,使企业成为现代职业教育发展不可或缺的重要组成部分,从而破解产教融合、校企合作的制度障碍。

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