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论行政处罚中共同违法制度的完善

来源:论文联盟  作者:李良万 [字体: ]

论行政处罚中共同违法制度的完善

行政处罚法的基本定位是借以规范行政处罚具有行政行为的实体法和程序法,是具有总则性地位的法律。距我国1996年制定《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》),至今已经过去二十多年。“行政处罚法作为我国执法领域第一部综合性法律和第一部单行程序法,《行政处罚法》的颁行具有十分重要的现实意义,标志着行政處罚法制发展路径从实体控权向程序控权转变,并对规范其他行政执法活动产生广泛影响。” [1 ]但是,随着执法实践的深入展开,法律漏洞逐步显现,其中包括行政共同违法制度。《行政处罚法》未规定行政共同违法行为的认定标准和处断原则,导致执法和司法实践共同违法认定和处断的混乱。
  一、本土实践:法律适用中的共同违法制度
  行政共同违法是违法行为主体两人以上的违法形态。行政共同违法的研究必须处理如下几个基本问题:1.共同违法行为人是否仅包括共同正犯,是否还包括间接正犯、教唆犯和帮助犯?2.共同违法行为的构成要件是什么?3.共同违法行为人之间的行政责任如何分担?《行政处罚法》在我国行政处罚法律中具有总则性的地位,但该法并未直接规定行政处罚领域共同违法行为的认定和处罚。
  (一)行政执法实践中的共同违法制度
  行政法的适用是行政机关或司法机关将行政法规范运用于个案的过程。“行政法适用是法规范具体化的基本路径;没有行政法适用,法规范永远处于抽象的状态而不能对社会生活发生作用。”[2 ]《行政处罚法》对行政共同违法行为没有规定,同时在下位法没有补充规定或规定不明的情况下,在实践中行政共同违法行为的理解和适用呈现不同的态样。
  通过北大法宝检索关键词“本文由论文联盟http://wWw.LWlm.cOm收集整理共同违法”得到共同违法的规范性文件。这种规范性文件可以分为两类:(一)各地裁量权基准的文件。裁量权基准作为一种自制性的规范对下级机关仍具有事实约束力。在裁量权基准中共同违法行为是作为从重和从轻的情节予以考虑的。“1.在共同违法行为中起主要作用的;2.在共同违法行为中起次要或者辅助作用的;3.共同违法行为中起主要作用或者教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的”①,由此可知,共同违法行为处断模式是分别处罚,因为将共同违法作为处罚有从重、从轻的情节的考虑。(二)个别违法行为中共同违法认定和处断。
  (二)司法实践中的共同违法制度
  在现行法存在法律漏洞前提下,司法裁判时共同违法行为的审查和认定变得尤为重要。在北大法宝中,以“共同违法”和“行政处罚”作为关键词全文精确检索,经过筛选,得到三个行政判决书。
  在介付超诉舞阳县林业局行政处罚决定案中②,法院直接对罚款金额审查,对共同违法的认定没有考虑。法院认为县林业局既认为介付超等八人滥伐林木的行为是共同实施的一个违法行为,因而被告只能就这一个行为作出一次处罚,进而罚款总额由各个违法行为者分别承担。在浙江省玉环县烟草专卖局与周先云、沈贤华烟草专卖处罚行政争议再审案中③,再审法院认为:“当晚沈贤华明知周石英系购买假烟,仍积极帮助联系租用货车予以装载,并陪同其前往收取烟款;周先云也在明知周石英系贩卖假烟而帮助其租用轿车带路、押运,并故意绕道沙门老路行驶意图逃避检查。周先云、沈贤华在明知周石英、陈建葱等人贩卖假冒卷烟的情况下,仍积极参与实施销售假冒卷烟的活动,违反了《烟草专卖法实施条例》第二十七条的规定。”在贺峰不服广州市公安局治安行政处罚案④,贺峰、王振周、王朝阳商议共同出资去赌博,并商定分成。某日王振周、贺峰在电话联系在赌场的王朝阳,由其按照电话商量的下注金额现场投注,参与赌博。公安局根据《治安管理处罚法》第七十条及第十一条第一、二款之规定⑤,决定分别对三人拘留和罚款。二审法院认为,“三人在接受公安机关调查询问时对三人共同商议、出资及实际参与澳门赌博活动的事实供认不讳。三人的行为并非彼此独立,而是相互配合共同完成赌博行为,具有不可分割性,属共同违法。”
  (三)对现行模式问题的梳理和反思
  我国行政处罚中共同违法制度存在以下问题:首先,《行政处罚法》未规定共同违法行为,法律、法规和规章必须承担规范共同违法行为功能。如果下位法没有对共同违法行为进行规定,依照处罚法定原则某些行为就不能处罚,于是就会出现不可填补的法律漏洞。“根据法律保留原则(干预保留说)对于限制私人权利和自由的行为,行政机关必须要有法律的明确授权才能实施。如果特定事项属于法律保留的范围,那么法律使用者就不能补充法律漏洞为由,在没有法律授权的情况下限制私人权益。” [3 ]因为此种填补涉及到行政权的扩张,与处罚法定原则的精神相违背。虽然裁量基准当中多将共同违法行为当做处罚的酌定情节,但是由于裁量基准本身不具有法律效力,因而不应该认可其规定共同违法行为的合法性。立法中也有直接规定某种类型帮助行为而应该进行处罚,但这只是一种权益之计,无法从根本上解决该领域的共同违法的漏洞问题。其次,多数规定共同违法行为,但是没有对共同违法行为含义和范围进行解释。在执法和司法实践中,由于对共同违法行为构成要件的随意扩大化理解,将原本不是共同违法的行为纳入其中。如上述案例中沈贤华并没有共同销售的目的,只是为了帮助逃避追捕,不应该作为共同违法行为人。还有雇用人或受委托人在其职责范围之内从事的违法行为不认为是共同违法,到底是基于帮助行为危害性不大而裁量不予以处罚还是本身不符合违法行为构成要件,值得关注。最后,对于共同违法行为的处断模式,现行的裁量基准和法律规定多倾向于分别处理,但是在早期个别案件,法官认为共同违法行为人应该根据具体的个案在处罚总额的范围分别分担一定的金额。哪种处断模式更具有合理性尚需反思。

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