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行政处罚加处罚款的规范化路径探究

来源:论文联盟  作者:黄海骠 [字体: ]

行政处罚加处罚款的规范化路径探究

一、加处罚款制度的法理及现状分析
  (一)加处罚款的法理基础
  《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)和《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)均对加处罚款制度有所规定,即加处罚款是指当行政处罚中的被处罚人未在法定期间内履行义务,行政机关对被处罚人每日按原罚款数额的百分之三加处罚款,以确保行政目的得以实现。《行政强制法》更是对加处罚款的性质作了一个认定,即加处罚款属于间接强制执行中的一种,属于执行罚的范畴。执行罚是指当义务人逾期不履行义务时,行政机关对义务人按日科以新的金钱给付义务,督促义务人积极履行应尽义务的一种行政强制执行方式。[1]
  加处罚款是在被处罚人逾期不履行义务时行政机关作出的新的行政行为,它有别于原行政处罚行为,但两者并非毫无关系。加处罚款具有从属性,是原行政处罚行为的延续,加处罚款的前提是被处罚人逾期不履行行政处罚决定,原行政处罚行为的合法存在是加处罚款成立必不可少的条件。
  (二)加处罚款制度的实施现状
  《行政强制法》颁布以后,虽然对加处罚款制度有了更明确的规定,但是主要集中在实体性规范,针对程序性事项的规定相对不够完善,比如加处罚款的时间计算问题、法院的审查标准问题等,这些问题导致该法实施至今,行政机关、法院在实践中仍然存在操作不统一的现象。
  例如在2013年的河南省某市文物公园局就针对某区办事处的行政处罚决定和加处罚款部分向法院申请强制执本文由论文联盟http://wWw.LWlm.cOm收集整理行的案件中,文物公园局在行政处罚决定书中没有任何告知行为,也未作出加处罚款决定书的情况下向法院申请强制执行加处罚款部分。期间,文物公园局未按照《行政强制法》的相关规定履行催告义务,且加处罚款的金额远远超过了行政处罚的罚款金额。
  除上述案例反映的问题外,行政机关在实施加处罚款的过程中还存在着加处罚款时间计算不统一等现象。此外,法院在面对行政机关强制执行申请加處罚款案件时,审查中亦存在不足。笔者在对全国各基层法院作出的关于加处罚款的行政裁定书进行抽样调查中发现,在抽取的近百份裁定书中,存在一定比例的案件中即使行政机关没有单独作出《加处罚款决定书》,或没有履行催告义务,法院仍准予执行加处罚款部分。于此形成对比的是,存在部分案件,行政机关对加处罚款部分申请了强制执行,但法院最终裁定仅执行原罚款部分。除此以外,笔者在抽取的案件中还发现,法院在实际操作过程中对加处罚款非诉执行程序的起算点问题也存在争议。
  二、规范行政机关对加处罚款的实施模式
  (一)制作《加处罚款决定书》是实施加处罚款的前提
  在实践中,行政机关申请法院强制执行加处罚款的做法主要有三种:一是行政机关直接在向申请法院强制执行时一并提出执行加处罚款;二是把原行政处罚决定书中的“告知”视为作出加处罚款决定;三是另行制作《加处罚款决定书》。针对以上三种做法,笔者将逐一分析其是否满足加处罚款的行政强制执行决定的条件。
  1.加处罚款必须先行告知
  《行政强制法》第45条规定,“加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人”,告知是进行加处罚款的必经程序,所以没有“告知”行为的做法一显然不符合法律规定。具体到“告知”应当以何种形式作出,现行法律法规并没有作出明确规定。对此笔者认为,在原行政处罚决定书中将加处罚款的标准、后果、相关救济等一一注明即可认定行政机关履行了告知义务,此种做法也有助于提升行政处罚的高效性与便捷性。
  2.告知行为应当单独作出
  做法二在原处罚决定书中进行“告知”,在被处罚人拒不履行生效行政处罚决定后,行政机关向法院申请一并强制执行原罚款和加处罚款。笔者认为,虽然在这种方式中行政机关看似履行了告知义务,但是将它视为作出强制执行决定的方式并不合理合法。
  第一,根据《行政强制法》第35条规定,行政机关作出行政强制执行决定前必须进行书面催告,第46条规定行政机关在申请法院强制执行前也必须经过催告,因此该做法缺乏“催告”这一必经程序,不符合程序正当原则。
  第二,《行政强制法》第53条规定,申请法院强制执行的是行政决定,因行政机关尚未将加处罚款作为一个行政行为作出,因此行政处罚决定书中的“告知”行为不能直接视为行政决定。
  第三,加处罚款以被处罚人逾期不履行给付义务为要件,行政处罚决定书中的“告知”行为把逾期缴纳罚款的后果告知被处罚人,起到的是一个督促和警示的作用。此时,违法行为是否发生还处于不确定状态,如果被处罚人自觉履行义务,则无须也不能加处罚款。因此以一个推定当事人逾期不履行给付义务的事实对当事人实施惩罚,有违法律原则。
  第四,《行政强制法》第37条规定,行政强制执行决定必须以书面形式作出,上面应当载明当事人的姓名,强制执行的理由和救济途径等等,显然《行政处罚决定书》并非《加处罚款决定书》,故不符合形式要求。
  3.加处罚款应当制作决定书
  通过以上分析,笔者认为做法三是合理、合法的模式,即作出行政处罚决定以后,如果被处罚人拒不履行义务,行政机关应当再另行制作《加处罚款决定书》,载明法条中所规定的事项,以此保障被处罚人的知情权,促进合理行政。

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