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城管暴力执法案件反映的行政法问题

来源:论文联盟  作者:王楠 [字体: ]

  摘要在当下中国城市管理综合执法领域,执法人员与被执法者之间的冲突屡屡发生,暴力执法频频出现,这与我国法治国家理念相悖。本文通过列举暴力执法案例,分析造成我国城管暴力的原因。
  关键词城管相对集中行政处罚权暴力执法
  中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-290-01
  
  一、城管暴力执法案例及其危害
  
  (一) 城管暴力执法案例介绍
  据《兰州晨报》报道,一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子,在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷。2008年1月,湖北省天门市城管工作人员在湾坝村6组与村民发生冲突。天门市水利建筑工程公司经理魏文华路过时,停车用手机摄像,被城管人员殴打不幸身亡。近年来,上述事件经常在我国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,中国的城管执法似乎已经陷入了暴力执法和百姓暴力抗法的恶性循环。
  
  (二)城管暴力执法的危害
  第一,以暴制暴,暴力抗法越演越烈,流血冲突不断。暴力执法的一个直接的逻辑结果即是暴力抗法。一个下岗工人、一个农民,当他最起码的生存都不能保证,那种“你不让我活,你也别想活”的后果就很难避免。中国政法大学教授马怀德在接受记者采访时说:“暴力执法,会带来暴力抗法。”
  第二,执法成本越来越高。一些地方政府动用财政资金给城管配备了俨如防暴警察的保护装备,如上海浦东部分城管队员开始装备钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心,三年内所有城管队员将人手一套。据了解,此“四宝”费用不菲,装备一个大队需要50万元。
  第三,法律权威受到挑战,影响了政府形象。城管本是法规的捍卫者,是国家和城市的执法者。但一些执法部门、执法人员在执法过程中,动辄挥舞“执法”大棒予以惩戒,更有的执法者的行为严重的偏离了正常的轨道,扩大了执法范围,其野蛮的执法方式、执法理念更有悖人性,有悖国家法律、政策,损害的都是政府形象。
  第四,加重矛盾,阻碍社会和谐稳定发展。暴力执法会让社会结构的非正义得到加剧,暴力抗法必然会更多地出现。
  
  二、造成城管暴力执法现状的原因分析
  
  (一)部分执法人员素质低下
  城市管理行政执法不像公安、工商等部门的工作,它没有行业主管部门,队伍建设主要依赖于自身的认识和举措,这使各地城管队伍素质参差不齐。城管部门又以“人手不够,力量不足”为由大肆招收编外的“协管人员”,导致目前城管等执法队伍中存在着一些素质较低的人。
  
  (二)城管执法目标考核制度不合理
  在《行政处罚法》颁布10年后,下指标,以罚代管的执法方式在一些城管执法机关依然存在。一位城管执法人员自暴城管部门把罚款作为硬性指标的内幕,被市民戏称为“只罚局”、“执罚局”。当前,很多城管队伍虽然是事业性质,但工资福利、业务经费都没有保障,这就必然导致一些部门和执法人员不能摆正位置,将追求利益最大化的理念引入行政管理之中,把本部门的生存放在首位,利用法律赋予的职权进行违规操作,增设收费项目,提高罚款标准。
  
  (三)观念问题
  一方面受人治思想的影响。在我国的传统实践中,法在权之下。有些城市管理部门工作人员,特别是有些领导干部对依法行政重要性的认识不重视、不到位,行动上依旧沉溺于“人治”和“拳头”的执法习惯,依法行政流于形式。另一方面受治民不治官的思想。有些城市管理部门工作人员特别是有些领导干部曲解了依法行政的含义,把自己摆在了超越法律之上的位置,认为法律只管老百姓,忘记了自己同样需要接受法律的约束,无视法律的规定。
  
   (四)对城管执法权的监督约束不力
  城市管理执法职责不清,权责统一原则难以落实。城管执法中伤害民权等暴力举动,是执法者滥用权力的违法行政,而由此导致的不良后果却往往“违法不究”。失去责任的约束,权力便不受控制,势必导致权力的异化。法律的作用之一就在于对权力的制约,在有法律统治的地方,权力的行使便受到规则的约束,迫使掌权者按照法律行事,所以说城管执法无法可依必然导致执法责任的缺失。
  
  (五)城管制度自身存在缺陷
  首先,城管执法体制存在缺陷。城管没有省一级以及国家一级的上级主管单位。各市城管执法局由该地区政府领导,缺乏统一性,处于各自为政的状况。在不同的地区,这支队伍有不同的归属,有些地区归属市容环境卫生管理局,有些地区归属建设部门,或者别的部门管理。“没有统一的政令,没有统一的机构设置,没有统一的人员编制,甚至没有统一的制服,这对于一个执法部门来讲是相当尴尬的。”其次,城管执法依据不完善。从1997年全国第一个综合执法试点建立到现在,城管队伍已经经过了9年多的发展,但是到目前为止,全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。没有专门和独立的法规,城管综合执法只能参照其他相关法律。1996年颁布的《行政处罚法》,是最早肯定综合执法的法律文件。其第16条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。也就是说,城管只有对“物”的处理权,没有对人身进行限制的权力。这就决定了城管的执法方式主要是罚款和没收财物。造成违法小商贩遇到执法时,可以“一哭二骂三上吊”,乃至拳脚相加。面对这样的暴力抗法,执法的城管人员只能被动挨打,或者拨打“110”报警电话。
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