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我国行政立法的新发展

来源:  作者:未知 [字体: ]
法律 、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方规章 ,共同构成了在宪法统领下的统一的 中国 社会 主义法律体系。 其中制定行政法规和行政规章(包括国务院部门规章和地方政府规章)的活动合称为行政立法。改革开放22年来,我国行政立法得到了迅猛 发展 。 据统计,截至1999年底,国务院制定的行政法规846件,国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定规章30000多件。 数量如此庞大的行政立法调整的社会关系非常广泛,涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政税收审计、劳动、人事、 金融 、保险、民商、对外贸易、邮电、 教育 、城乡建设、 科学 、文化、卫生、民政、环保、监察、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面,行政立法已经成为我国立法的重要组成部分。

  但是,我国行政立法在取得突出成就的同时,也暴露出诸多缺陷,如权限划分不明确,程序规定不完备,监督机制不健全等。2000年3月15日经第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过、并于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》),对我国行政立法的一些基本制度作了明确规定,从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。 本文拟以《立法法》为依据,对我国行政立法的新发展进行较为全面的阐述。

  一、 我国行政立法的权限范围

  我国享有行政立法权的主体包括国务院,国务院各部门,省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区所在地的市人民政府, 经济 特区所在地的市人民政府,以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中,行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分、地方性法规与地方规章之间的制定权限划分、部门规章与地方规章之间的制定权限划分,都没有明确的法律规定,从而导致多头立法、部门争权、 内容 冲突的情形时有发生。为了有效解决这一 问题 ,《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。

  (一)明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权,限定了行政立法权的范围

  《立法法》在制定时,借鉴了国外关于法律保留的原则和 理论 ,在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,这些事项包括:(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民 政治 权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。根据第8条的规定,对于上列事项,尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要,对其中的部分事项先制定法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项,不可以授权。

  (二)明确规定了国务院制定行政法规的权限范围

  根据《宪法》第89条规定,国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前,对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则,存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为,国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外,在不同宪法和法律相抵触的前提下,也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内,根据实际需要制定行政法规;因为制定行政法规是国务院行使行政管理职权的方式之一,凡法律未禁止的,或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项,国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为,国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权,否则不能制定行政法规;因为制定行政法规不是国务院固有的权力,也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的 影响 。一方面,“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想,在20多年的立法实践中,国务院依据职权制定了大量的行政法规;另一方面,“依据说”也有一定的影响,例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定,授权国务院在实施国营 企业 利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人大常委会审议。

  为了明确国务院制定行政法规的权限范围,解决理论和实践中的争议,《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定:“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。 行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。 应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定,再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定,应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点,即原则上属于国务院行政管理职权的事项,国务院均可以自主制定行政法规,而不需要必须有明确的法律依据,也不需要有法律的具体授权;同时,《立法法》对此又作了一定的限制,即有关全国人大及其常委会专属立法权范围内的事项,即使国务院具有行政管理职权,也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。

  改革开放以来,全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定 ,这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生,《立法法》 总结 了多年来授权立法的经验教训,并借鉴国外授权立法的通行做法,在第10条对授权规则作了如下规定:“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。 被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定:“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后,相应立法事项的授权终止。”应当指出的是,《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中,全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外,还存在所谓的法条授权,即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有关问题制定行政法规,如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定,《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法,等等。

  (三)明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围

  在《立法法》制定以前,对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议,争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定:“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,发布命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章,没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此,有人认为国务院直属机构没有权力制定规章。但是,由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务,发布了大量的规范性文件,因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权;而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定权的部门,审计署和中国人民银行(与部委同属国务院的组成部门)也不具有这项权力,但从它们的法律地位来看,将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意,也无人这样主张。从立法实践来看,国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件,一直都被赋予规章的法律地位。因此,为了正式明确国务院直属机构的立法地位,《立法法》第71条第1款规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。”

  在《立法法》制定以前,基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解,在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此,部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定,这与国务院可以自主制定行政法规的权限有很大不同。另外尚须注意的是,根据第71条第1款规定,部门规章只能在本部门的权限范围内制定,而不能超出其权限范围;根据第72条规定,涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

  (四)明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围

  1982宪法没有对地方规章作出规定,后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要,第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章;省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市 的人民政府,可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规,制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。

  在《立法法》制定之前,地方规章的制定权限也有“依据说”与“职权说”之争,而根据《立法法》第73条第2款的规定,规章的制定权限及于下列事项:(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域内的具体行政管理事项。 这显然与国务院各部门、直属机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。

  二、 我国行政立法的基本程序和监督机制

  在《立法法》通过以前,我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序,但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案,而不涉及其他行政立法领域。此外,1990年国务院发布的《法规、规章备案规定》,也仅涉及行政立法程序中的备案程序,其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中,也形成了一些自己的做法,不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定 ;但从总体上,规章制定程序是比较混乱的,并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看,有的部门和地方采取文件的形式公布规章;有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣,只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序,行政立法程序不是其规范的重点,因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状,但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定,从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。

  《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序:(1)立项和起草。《立法法》第57条规定,“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。”(2)听取意见。为了贯彻民主立法的原则,《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(3)法规草案的审查。《立法法》第59条规定:“行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。 国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿,审查报告应当对草案主要问题作出说明。”(4)决定。《立法法》第60条规定:“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”(5)公布。《立法法》第61条规定:“行政法规由总理签署国务院令公布。”(6)刊登。《立法法》第62条第1款规定:“行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”

  对制定行政规章的程序,《立法法》第74条规定,行政规章的制定程序,由国务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定,《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定:(1)决定。《立法法》第75条规定:“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。 地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”(2)公布。根据第《立法法》第76条的规定,行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。(3)刊登。《立法法》第77条规定:“部门规章签署公布后,及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。 地方政府规章签署公布后,及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”

  《立法法》不仅规定了行政立法的基本程序,而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使,但由于缺乏具有操作性的监督机制,现有的备案、审查制度往往流于形式,缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善,主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。

  1.备案。备案就是存档备查,具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档,以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况,它是接收备案机关行使监督权的基础,是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案,《立法法》第89条规定,行政法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前,我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛,而且其立法层次高,影响大,这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生,并在一定程度上影响了法律的权威性,因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案,《立法法》第89条第(四)项规定:“部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30日之内。

  2.审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后,即可以主动对其进行审查监督。但实践证明,这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此,《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制,扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定,中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查,提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由全国人大常委会工作机构进行 研究 ,必要时,送有关的专门委员会进行审查,提出意见。

  根据《立法法》第91条的规定,全国人大的专门委员会在审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的,可以向国务院提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求国务院有关人员到会说明情况,再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会经审查认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

  根据《立法法》第92条规定,接收规章备案的机关对报送规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前,已经有了一些这方面的规定,如国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》,一些地方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定,只要这些规定有利于维护法制统一,均可适用。

  三、 我国法律规范的适用规则和裁决机制

  法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多,数量庞大,难免会出现不相一致或相互冲突的情况,使法律适用产生困难;因此,需要明确在发生法律规范冲突时,应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则:
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