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试论电算化会计的内部控制制度(1)

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内容提要:本文从我国的财政体制改革谈起,对财政支付体系改革重要内容会计集中核算进行了若干系统的浅谈,从集中核算的出台背景到集中核算作用、集中核算过程中存在的问题、集中核算的完善对策进行了概述。作者认为会计集中是会计管理体制改革的尝试,对规范财务管理、强化财政监督、提高财政支出效率、推进廉政建设等方面起了积极作用,但在运行过程中因政策理解偏差、部门之间缺乏配合、加大财政管理风险等原因存在种种不足。因此为稳妥地推进国库制度改革,使会计集中核算顺利向国库集中支付转轨,应从夯实基础、建章立制、加强单位财务管理入手,真正建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主形式的财政国库管理制度,逐步实现规范的现代国库管理体制和现代会计管理体制。

关键词:预算改革 集中核算 财务管理  国库制度改革 国库集中支付

 浅谈财政资金会计集中核算

 

从80年代起,财政改革主要是收入方面的改革,如减税让利等。1994年我国的预算体制改革到目前取得了较大成绩,初步建立了分税制财政体制,迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制改革是一个宏大而系统的工程,已经进行了的改革主要完成了财政“收”的部分,而同等重要的“支”的改革尚待进行,目前由于支出改革的滞后,资金使用监督不力,财政支出管理中存在的问题十分突出。

长期以来我国一直实行的是分散支付制度,也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付至各部门单位在银行开立的账户,由其自主使用。这种支付制度把资金拨付给部门和单位以后,财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督;使支出过程脱离了财政监督,各单位和部门资金的分散支付和存储,使用效率不高,因为各单位的资金都有逐渐支付的过程,在预算资金按期拨付,由各单位分散保存的情况下,必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀,使财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的各种账户,财政部门和中央银行难以全面了解整个财政资金的运转状况,难以对财经形势做出及时、准确的判断。由于整个财政资金运行的信息反映滞后,财政管理无法适应现代经济制度的要求,影响预算管理制度执行的科学、规范。

因此建立严格的监督控制机制,积极探索从体制、机制、制度上加以解决的途径和国法,逐步建立会计核算中心、国库支付中心、政府采购部门有机结合的支付体系、确立融核算、支付、监督管理与一体的新型财务管理体制是当前预算改革的重要内容,是营造良好的经济、社会发展环境的需要。按省委、省政府要求,我市在进一步完善收入体制改革的同时,实行预算支出方面的改革,而机关资金管理方式的改革是预算改革的重点。

在我市委、市政府的要求下,为加强财务管理,整顿财政纪律,从源头上预防和治理腐败,我市于2000年12月正式成立宁波市会计核算中心,全市70个预算单位都已纳入会计核算中心,一年多来根据“银行单一账户、资金集中收付、核算网络监管、收入分配透明”的总体目标,统一软件、网络监管,规范运作。各核算单位采用双轨制核算办法,即单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下,由会计核算中心代理各单位行使资金结算、会计核算职能和监督职能。各单位取消银行账户以后,资金统一纳入中心集中结算。单位所有收入纳入财政指定账户,所有支出均由单位指定的财务经办人到核算中心办理。核算中心可根据有关制度决定是否支付。

一、集中核算的作用

一年多来会计核算中心统一办理资金结算;统一发放工资;统一会计核算;统一个人收入分配方法。各核算单位收支透明化,物资采购公开化,奖金补贴发入公平化,改变了我市行政事业单位传统的财务管理方式,发挥了积极的作用。主要有以下几点:

(一)进一步促进了财务管理规范化。

1、规范了资产管理。在各核算单位财务结算进入会计核算中心前进行了大规模的资产盘查摸底,处理了一批历年挂账呆账,核销了部分报废资金产,补登了盘盈资产,为顺利进入核算中心,进行规范化统一核算打下了基础;进入中心后各单位的支付必须经过中心审核,资产购买必须经过政府采购,由国库或单位自筹资金通过会计核算中心直接支付给供应商,单位和核算中心根据采购办的政府采购入账通知单入账,强化了单位资产管理。

2、规范了收支管理。收入方面,各单位所取得的各种收入包括:已纳入一般预算和基金预算管理的收入直接解缴同级国库或通过财政专户解缴同级国库;各种预算外收入仍按现行管理办法直接缴存同级财政专户;单位取得的其他收入均须缴入核算中心。支出方面,核算中心按照不同的支付主体对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部向代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系将资金直接支付到收款人,授权支付是指预算单位按照财政授权,向代理银行签发支付指令,代理银行根据支付指令在财政批准的用款额度内,通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。

全市几十个机关团体或是直接支付或是通过授权支付,严格按照《宁波市政府预算支出“目”“节”预算科目》上所列项目支出,不在此书范围内的支出一律不得开支,改变了以往科目列支混乱状况。

3、规范了个人发放标准。在进入中心前调查得知各单位福利补贴增发的名目繁多,资金来源各异,发放财务处理不规范,发放标准参差不齐。为了规范支出加强监督,采取了削峰补谷的方法,在调查摸底的基础上,参考其他城市做法,拟定了规范的办法,逐步做到相对合理。

因为原有的规定或与现实不符,或是没有统一标准,完全不适应经济社会发展的实际情况,如1993年出台的夜餐费补贴标准每人每夜1.5元,一些效益比较好的单位就借此大手大脚、铺张浪费,每年的各种名目的补贴、奖金发放随意,各单位之间收支很不平衡,给另一些单位造成攀比不公平心理,扰乱财政经济秩序,自从进入中心后统一发放标准,这种现象得到了有效扼制。

4、规范了结算程序。建立了单位财务审批、资金领报专人负责制。单位应指定财务审批人和经办人,并预留一张盖有单位公章及财务审批等人的签名、盖章的印鉴卡报送核算中心备案。单位的有关现金、转账、汇兑等资金结算以及经费的拨入、付出、往来代收代付等,均由单位指定的财务经办人或委托人经办人到核算中心办理,所有票据都由单位和核算中心各一份,各单位按照统一财务软件进行核算,会计核算过程(包括凭证编制、账簿登记、报表编制等)由核单位会计人员通过电子联网传输到核算中心。

(二)进一步强化了财政监督。

1、严格设置关口。进入核算中心以后,审核的关口变多了,由单位财务主办审核、单位领导审批、中心前台初审、中心后台记账和审核,最后还将原始票据的形成的会计档案转入中心档案室,对每笔支出设置五道关口。

2、增强了费用报销透明度。凡是财政直接支付的单位的每笔支出都接受核算中心的全过程监督,使单位的内部“暗箱操作”变成了“阳光作业”,提高了单位自觉遵守财经纪律的意识。

3、实现了监督前移,过去财政、审计等部门对单位的财务监督基本上是事后监督,实行会计集中核算后,单位的支出必须在中心的严格审核后方能支付,将对单位预算内外资金的管理从事后监督向事前、事中和事后全方位监督的转变。这样,从很大程度上改变了预算内外资金拨付后,单位随意开支、财政部门“亡羊补牢”的现象。

(三)进一步提高了财政支出效率。

1、强化了预算约束,中心接到预算、综合部门核定的单位和部门的预算指标(包括财政部门下达的预算文件和预算追加、追减通知单)后,应及时登记中心预算指标手册,并按资金来源分单位、分科目及项目进行管理,建议单位合理安排经费支出,对超出预算情况费用开支拒绝支付。

2、合理调度财政资金,提高了资金使用效益。实行会计核算中心后,便于财政部门及时了解各单位财务收支的实际情况,掌握和分析单位的资金的来龙去脉,按单位各项事业的开展情况和资金需求的迫切性来拨付财政资金,另外,部门和单位的可用资金都集中在核算中心统一账户上,使财政资金的调度更加灵活、有效,增强了财政和调控能力,提高了财政资金的使用效益。

3、把好政府采购资金和基本建设资金关。物资采购和基建是腐败滋生的肥土,核算中心实现了财政资金以支代拨并与核算监督相结合的转变,从源头上控制预防腐败,盘活了财政资金。

原来单位采购由大多由办公室统一办理,小到纸张笔墨大到家俱电器,在单位内部控制制度不严的情况下,不少单位的采购人员成了供销员的座上宾、利用回扣肥了“自家田”,基建项目资金更是应该把好关,自从进入核算中心各单位的采购和基建资金由中心拨由中心核算,及时发现问题,确保采购和基建工程和严肃性和公开性,清洁腐败滋生之土壤。

二、集中核算过程中存在的问题

通过二年来核算中心的运行,也反映出了一些问题。会计集中核算是会计管理体制改革的尝试,由于此项制度是在经济腐败现象猖獗、财务管理比较混乱的紧急情况下伧促出台的,缺乏全方位的考虑,加之时间、环境、条件的欠缺,在试点实践中显现出诸多的局限和不足。

(一)部分单位存在思想认识、政策理解的偏差。给会计集中核算工作的开展带来了一定难度。

1、集中核算改革涉及到多方面、深层次的利益调整,许多单位对这项改革认识不够到位,认为单位自主权削弱了许多,自己的钱自己不能按自己意愿支配,不利于单位开展业务工作。

2、核算中心管得太多太滥,手续多环节多,单位正常费用不是不能开支,就是无法当场付给对方等,认为核算中心弊大于利,使中心在加强财政支出的监督上遇到了不少阻力。

3、支口径上存在分歧。按照《宁波市政府预算支出科目》,每个单位情况很复杂,很多单位的具体的繁杂的实际支出无法进入科目表,存在一定差距,给中心审核人员具休操作带来一定难度。如单位的往来款收付,实际上这是单位的自有资金,而核算中心只核算单位的财政资金,在改革过程中单位合并进如入中心时包括了所有资金,且单位目前没有其他户头,在这部分自有资金收支时中心就很被动,采取了在申请单上注明等方式加以控制,不但烦而且数字不准。我单位每次收支往来款感到十分不便,影响正常工作。听说下一步的国库支付制度改革就剔除了这部分自有资金,这样就比较合理。加之部分中心人员素质不高,会给有关人员造成误会。认为核算中心个别人利用手中职权,是有意增加难度。

(二)财务软件功能仍旧不够完善。目前全市各机关及财政局统一采用的是小蜜蜂财务软件,该软件虽然已升级了好几次,但在运行过程仍有不完善之处。

1、各单位通过网络传输到核算中心的账,中心只能看到记账凭证,看不到原始凭证,无法把握凭证的真实性、合法性,有的单位记账凭证“语焉不详”,中心只能“晕头转向”,在控制监督作用方面大打折扣;

2、虽然会计核算过程(包括凭证编制、账簿登记、报表编制)由单位会计人员通过电子网络传输到核算中心,实行集中监控,但是账实是否相符,即账与现金、实物资产是否相符根本不知;

3、在满足各单位会计核算的特殊需求方面存在不足、主管局汇总下属单位报表还不够简捷方便;由于是同一家电脑公司,年初年末由于终端忙而影响及时报账等等。

4、数据库的恢复操作没有进行严格控制,综合岗、系统维护员都有数据库的恢复权限,增大了数据库管理的不安全因素。另一方面,还有来自计算机网络的风险,虽然装有防火墙,但在病毒面前往往显得很脆弱。

(三)单位内部财务制度建设不全,使单位在与核算中心的会计结算过程中因制度原因造成的各种不足更加恶化。

1、各行政单位因其资金来源与企业单位不同,理财意识淡薄,往往只重支出轻效果,重收入轻预算,重购置轻保管,进入核算中心后,这种现象更加突出,很多单位认为既然核算中心会把关,就对有些东西睁一只眼闭一只眼,在支付申请上或更改名目或含糊其词,反正中心看不到原始凭证。中心的理财监督成了一句空话。

2、财务管理重要性认识不足。把财务管理简单地理解成仅仅是“签字、审批”而已。财务管理还没有沿升到财务工作的各个方面,对各项经费的支付上随意性很大,特别是由核算中心定期转付的拨款户,核算中心只管转不管拨,使得单位对下属单位拨款控制不严,拨付给下属单位的经常经费和项目经费也只按年初预算拨付,事前没有控制,事后没有监督。使得经费年年超支,越超越多。

3、单位财务制度不全。有的单位财会人员素质不高,权力不小,利用核算中心对拨款户的控制不严,对下属单位的拨款过于随意,为了逃避核算中心的监督把单位的部分资金转拨到下属单位,然后在基层单位进行花样繁多的各种名目开支。

有的行政单位本身经费紧张,如2003年某局人均公用经费2万元,按32人算为64万元,但一年的接待费、差旅费、汽车费已近60万,其他的办公费用基本上无法开支,就想法把经费下拨到基层单位,到下面去开支,财政资金不能有效控制。这就牵涉到单位部门预算改革的问题,部门预算是单位编制用款计划的重要依据,也是国库集中支付的前提条件,只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下,集中收付才能顺利进行。

4、很多行政事业会计水平与企业会计水平相差太远,仍旧停留在传统的记账算账上,大至预算测算、资金投向、支出决策、财务审批,小至日常现金管理、实物台账登记等都没有达到相应的水平。

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