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公关选择理论的官僚经济理论视域下我国“三公支出”改革探析

来源:论文联盟  作者:鲁利华 [字体: ]

公关选择理论的官僚经济理论视域下我国“三公支出”改革探析

长期以来,我国“三公支出”一直居高不下,成为社会及舆论关注的焦点。历届政府推行一定改革,但未取得突破性进展。在高压反腐态势下,从2011年开始我国加大“三公支出”改革力度,以制度规范为着力点,降低政府的消费性支出、缓解财政赤字,“三公支出”改革成效显著。公共选择理论的官僚经济理论,从经济学角度解释了在政治活动中政治家和官僚的价值取向及行为,其中一个核心观点就是:政治家与官僚并不总是以公众利益为工作目标,而是以个人利益最大化为目的。这一立论将政治领域与经济领域同一化,与政治研究中“政治人”假设以及传统官僚制中政治家和官僚持“中立”价值观的论述具有明显分歧,为公共财政的持续扩张特别是“三公支出”的不断增加提供一种解释。
  然而,我国“三公支出”改革,是官僚主动从行政管理层面控制政府消费性开支,其实质是政治家和官僚最终以公众本文由论文联盟http://wWw.LWlM.com收集整理利益为价值标准,对官僚个人利益或小部门利益的摒弃,也说明官僚并不总是以个人利益最大化为目标。官僚经济理论对“三公支出”改革的解释,依然存在理论上的悖论和实践上的矛盾。在中国情境下,需具体问题具体分析。文章先概述官僚经济理论的主要观点,对“三公支出”的概念进行分析,然后梳理我国“三公支出”改革脉络,并运用官僚经济理论从理论和实践两个层面分析我国“三公支出”改革,从而得出结论,以此提出推进我国“三公支出”改革的具体措施。
  1 公共选择理论的官僚经济理论与“三公支出”概念
  1.1 公共选择理论的官僚经济理论
  公共选择理论是20世纪40年代末50年代初在凯恩斯主义为主导的政府干预经济以及政府职能部门增加、规模扩张、资源利用不足、政府过度干预等问题明显化条件下,由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一。它运用经济学的分析方法,分析和研究在既定的社会公众偏好和政治程序背景下,政府的政策是如何制定出来的,以及如何改革政治程序以改进决策和结果。打破了长期以来存在于政治学和经济学之间的界限,成为沟通两者的桥梁[1]。通过把经济学中的“经济人”假设引入官僚行为分析,对参与公共选择的主体之一官僚的“经济人”性质及其危害和治理进行了系统的剖析,从而形成公共选择理论的官僚经济理论[2],它是西方公共选择学派的一个重要组成部分。
  何为官僚?在公共选择理论看来,政府行政机构及其内部的公务人员都称之为官僚。此外,还包括负责提供政府服务的各个部门[3],指“官僚机构”,是人格化的机构。分析官僚行为动机时,他们认为,政治决策的参与者同经济生活中的每个人一样,是理性的“经济人”。人性在本质上是一致的,既然人们在进行经济活动时,是以个人的成本——收益计算为基础的,那么便没有理由认为政府官员(官僚)在政治过程中的行为和其他人在经济领域中的行为有本质区别。官僚也就是亚当·斯密所说的“经济人”或交易者,他们从自己的偏好和效用函数出发,从交易活动中寻找和创造使自己获利的机会[4]。换句话说,官僚并不总是以公众利益为工作目标,而是以个人利益最大化为目的,这一目标是政府官员(官僚)在政治活动中的基本遵循。个人利益最大化的体现即是在任期内获得最大化的预算[5]。这也导致政府机构的扩张和公共预算的膨胀。
  公共选择理论的这种分析方法不同于传统的韦伯式理性官僚制理论。在传统的官僚政治理论看来,官僚是“政治人”[6],是服务于公众利益的,没有自己的特殊利益,他们提供的公共服务是不偏不倚的,是有效率的[7]。“理性”官僚制下的官僚只服从社会利益的最大化,合理与合法的职权是官僚概念的核心,而这些都不是官僚经济理论分析问题的基点。
  1.2三公支出
  “三公支出”指因公出国(境)、车辆购置及运行、公务接待等三项行政经费支出。因公出国(境)费反映单位工作人员公务出国(境)的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出;公务用车购置及运行费反映单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出;公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待(含外宾接待)支出[8]。“三公支出”,既包括纳入中央财政预决算管理层面的,也有地方层面的。
  “三公支出”具备以下三个特点:(1)来源于财政拨款,政府是“三公经费”管控的主体[9],同时纳税人有权对其的使用情况进行监督;(2)使用范围较广,从衣食住行到学习提升等等,存在较大自由裁量空间,也说明了管理的复杂性;(3)服务对象固定,主要为单位自身的运行及其公务人员从事公务活动的支出,超出此范围的,都被认为挪作他用。
  无论是学界研究还是公众直观感受,人们普遍认为,我国“三公支出”存在总量高、问题多,如一些因公出国(境)行为变相为公款旅游;公车数量多、运行费用高,公车私用问题严重;公务接待数额巨大,浪费现象严重等等。姜秀敏认为,2005年的三公消費支出达到财政收入的35%,在我国每100元的政府财政收入中,就有35元是用于官员的“三公消费”[10]。2010年中央行政单位、事业单位和其他单位三公支出合计94.7亿元。其中,出国(境)经费17.73亿元,车辆购置及运行费61.69亿元,公务接待费15.28亿元。现阶段,三公支出普遍存在铺张浪费甚至暗藏着腐败行为,更是直接导致我国行政运行成本过高、效率低下,严重影响到政府绩效评估和政府在公众心目中的形象,“三公支出”改革已迫在眉睫。

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