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乡镇财政困难问题的成因及对策研究

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乡镇财政困难问题的成因及对策研究

乡镇财政作为我国最基层的一级财政,在巩固农村基层政权建设、促进农村经济社会事业发展中发挥了重要作用。但由于多方面的原因,乡镇财政困难、资金调度紧张、包袱沉重等问题已成为社会普遍关注的热点、难点问题。
  一、当前乡镇财政存在的困难和问题
  目前乡镇财政仍是全国财政最薄弱、最困难的环节,严重制约着乡镇经济和社会事业发展。乡镇财政面临的困难和突出问题,主要表现在以下几个方面:
  (一)收支划分不尽合理,乡镇财力增长缓慢
  乡镇级财政在分税制前基本就是“吃饭财政”。实行分税制以后,中央与省的财政分配关系基本理顺,但省以下的财政体制,特别是县乡财政体制需要逐步规范和调整。1994年以来,县以上各级政府基本都建立了财权与事权基本相适应的分税制体制,但在确定县、乡两级财政体制时,“保县紧乡”的思想一直占据主导地位。在具体操作中,不少县市在制定乡镇财政体制时,把一些来源比较固定、数额大且易于征收的税种,如营业税、耕地占用税、城市维护建设税、土地出让金等税种作为共享收入,县乡共同“瓜分”,而把一些税源分散、征管难度大、稳定性差、增收潜力小的税种划归乡镇。乡镇财权与事权的不一致,从体制上限制了乡镇财政的发展潜力,不利于巩固基层政权和调动乡镇政府当家理财的积极性,也阻碍了乡镇经济和社会事业的发展。
  (二)乡镇财政收入增长慢,支持经济与社会发展的力度较弱
  从收入结构看,乡镇财政收入以农业税收和乡镇企业提供的税收为主。以甲市为例,2007年,该市镇级地方财政收入完成28685万元,其中,工商税收完成20120万元,农业四税完成5740万元,企业所得税完成1309万元,分别占镇级地方财政收入的70.1%、20%和4. 6%。从增长幅度看,自1997年至2007年11年间,该市镇级财政收入年均仅增长21.4%,而财政支出年均增长27%以上,远远不能满足财政支出的需要。从支出结构看,2007年,该市镇级生产建设性支出比重仅为12%,财政支出几乎全部为行政事业费,是典型的“吃饭”财政,对经济和社会事业发展的支持力度明显不够。 本文由论文联盟http://www.LWlM.COM收集整理
  (三)各镇财政差距过大,财政保障能力不足,拖欠工资现象不断增多
  由于历史原因及经济发展等诸要素的复杂影响,各镇经济发展不平衡,差距非常大,在乡镇财政上的表现尤为突出。近几年来,乡镇财政执行中央出台工资政策不到位以及拖欠工资问题日趋突出,成为困扰各级党委、政府的重大难题。
  (四)乡镇债务包袱沉重,酝酿着较大的财政风险
  乡镇为招商引资,通过向银行举债等方式加大资金投入进行基础设施建设,导致负债累累,陷入招商引资的怪圈。个别镇已资不抵债,严重降低了镇政府在人民群众中的威望与形象。
  乡镇财政困难是国家财政困难的集中体现,是广大农村社会、经济诸多矛盾的综合反映,如不尽快加以解决,将会进一步弱化乡镇财政职能,制约乡镇和农村经济发展,增加社会不稳定因素,影响乡镇政权建设,给社会经济发展带来巨大危害。
  二、乡镇财政困难问题的成因分析
  乡镇财政困难是乡镇政治经济生活中各种矛盾相互作用的结果,是各种矛盾在乡镇的集中反映。综合分析,当前乡镇财政问题形成的原因主要有以下几个方面:
  (一)经济原因
  财政是经济发展的"晴雨表",乡镇财政困难,从根本上来说,主要是经济发展不快、经济增长质量不高。从财政比较困难的乡镇经济状况、财源结构分析,其经济总量明显偏低,且财源结构不合理。截止到2007年底,甲市财政困难乡镇仅有3户企业年纳税额超过100万元,基本没有骨干税源。从乡镇财源的所有制结构看,一个突出的特点是,困难乡镇涉外税收寥寥无几。2007年,该市市级以上10处财政困难乡镇涉外税收仅为118.4 万元,仅占全乡镇财政收入的0.5%。
  (二)政府行为对财政运行的影响
  1、政府职能转变滞后。从整体上看,我国政府行为适应市场化的程度较低,是市场化进程中最为薄弱的环节,尤其是乡镇一级政府,目前仍对微观经济领域的干预比较多,政企不分,政资不分的问题比较突出。表现在财政上,就是要求财政增加对企业的投资,为企业直接融资、提供担保,或通过税收减免优惠、先征后返等形式支持企业发展。政府职能的错位,直接影响财政改革进程,加重乡镇财政负担。
  2、政府行为的短期化给财政运行带来了一定困难。大凡财政困难乡镇,其基础设施、社会事业一般比较落后,与经济发展和群众日益提高的需求不相适应。在这种情况下,客观上要求乡镇政府加大投资力度,加快基础设施建设和经济社会事业的发展,就使得部分乡镇政府投资超越自身财力的可能,结果没有带来多大经济效益,反而拖垮了财政,严重影响了财政经济的正常运行。
  (三)管理原因
  1、硬性约束机制淡化。政府支出扩张的欲望,是市场经济条件自然形成的。目前对乡镇的举债规模还没有一个控制、管理的办法,没有形成对乡镇经济运行的硬性约束。同时,在干部的政绩评价、任免使用上,还缺乏对包括乡镇财政运营绩效在内的全面量化考核。
  2、财经纪律没有得到认真贯彻执行。一是财政支出的顺序比较混乱。近年来,不少乡镇没有把保工资放在财政支出管理的首要位置,一方面拖欠工资,另一方面仍然上项目、搞投资,花钱大手大脚。二是部分乡镇不顾自身实际和我市要求,仍然对外发放借款。
  (四)来自乡镇外部的影响
  1、财政刚性支出增长过快,超出乡镇财政承受能力。近几年来,国家、省、市各级都出

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