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财政分权体制下的地方财政:努力倾向与影响因素

来源:论文联盟  作者:秦强 [字体: ]

财政分权体制下的地方财政:努力倾向与影响因素

  一、文献述评
  财政分权既要保证地方获得足够的财政受益权、自主权和财政平衡能力,使其在财政平衡的约束下,能够自主控制其财政资源,并分享财政努力的成果;同时也需要重视培育和健全“政治市场”,通过外部竞争激励其财政努力积极性。Brennan和Buchanan(1980)[1]将政府描述为不断自我膨胀的“利维坦怪兽”,认为缺乏约束的“利维坦”政府将以税收最大化为税制设计的目标,最终达到“拉弗曲线”的峰值。他本文由论文联盟http://www.LWLm.coM收集整理们提出应通过财政分权制度优化,形成以各级政府为竞争主体的公共消费市场,从而创造出一种类似于市场的预算约束机制对政府不断自我膨胀的行为实施有效的控制,使政府不能漠视地方选民的公共诉求。Qian和Roland(1998)[2]、WEingast(1995)[3]等人研究了财政分权对地方政府围绕着要素竞争所产生的竞争激励机制,认为地方政府为了竞争税基和资本,不但会放松市场管制以促进本地市场的开放,还会受到财政平衡的制约,从而不得不放弃救助效率低下的企业。但同时,实践中步调不一致的分权体制,使地方政府财权与事权很难做到完全统一,必须倚仗于转移支付来达到委托事责和财力均等化的目的。上级政府的转移支付很容易产生“粘纸效应”,使地方政府对转移支付产生依赖,弱化了预算约束,从而对其财政努力产生负面影响。
  在中国式分权体制下,中央政府通过各种手段维持着地方政治、经济社会的稳定,正是在这种体制下,预算硬约束是无法实现的,转移支付成为财政分权实践的重要补充。贾俊雪等(2010)[4]研究认为,目前中国财力性和专项转移支付对省份间财政总支出、经济性和维持性支出竞争则具有显著的弱化作用。乔宝云等(2006)[5]、李婉(2007)[6]、张恒龙和陈宪(2007)[7]等人对中国省级面板数据的实证研究结果均表明,财政分权或转移支付弱化了地方财政努力。然而,学者们更关注于地方预算内财政努力,忽略了中国各级政府存在较大规模预算外收入的现实,本文的主要贡献在从多个维度测量了地方财政努力程度,并探讨了收入和支出分权、转移支付、预算外收入等因素对地方财政努力的影响。
  二、地方财政努力影响因素理论分析和指标考察
  本文将财政努力定义为地方政府在其辖区范围内为做大预算内和预算外收入基数而竞争流动性要素,同时提高征收效率等行为的努力。中国现行转移支付的设计主要体现了责任委托、财政均等化和保护既得利益的原则,考虑到中央政府掌握着转移支付分配权,且一般性转移支付所占比重逐年提高,本文将转移支付视为中央实现地区间财政均等化的努力,即自上而下的财政努力,作为影响地方财政努力的外部因素。
  (一)财政分权与地方财政努力
  1.收支分权与地方财政努力
  理性的地方政府将会做出三种努力来获得更充裕的收入,一是做大“经济蛋糕”的努力,财政分权使拥有“信息优势”的地方政府获得了发展地方经济的激励,通过优化财税政策,促进经济的发展,做大税基。二是税收征管努力,政府征税行为所产生的两种效应影响着其征税努力,收入效应会激励地方政府可以通过加大征税努力来做大税收蛋糕;但税收征管规模效应并非无限的,人口或经济规模很容易突破规模效应的有效容量而产生规模不经济的问题,在这种情况下,税收征管成本的加速递增所产生的替代效应将随之增大。收入效应与替代效应在理论上存在着一个平衡点。当中央政府规定的上缴比例超过或小于这个点时,地方征收的积极性就会下降,并且上缴的比例越高,地方政府的积极性就越低。三是预算外努力,预算外收入较于预算内收入在制度设计、收入分享和资金管理上都更灵活,更容易被地方所“俘获”,且边际努力回报更大。
  2.转移支付与地方财政努力
  财政分权实践中,由于中央负有维护全国市场统一和自由、宏观调控和收入分配的主要责任,往往集中了更多的财力。地方政府具有“信息优势”,往往承担更多公共服务供给责任,且上级政府也愿意将由其承担的与地方社会经济管理密切相关的公共事务委托地方,而行政集权体制也为上级政府转移事责提供了“便利”,于是地方所承担之事权的份额相对更大。转移支付是分税制财政管理体制的重要补充,如果地方政府能够无条件的、低成本的获得转移支付,则他们往往会把上级安排的补助当做地方财政收入的替代,同时降低对本地税收资源的征收力度,导致其财政努力下降,这反而加重了地方财政对上级补助的依赖,使转移支付的政策效果受到严重削弱。
  此外,地方政府的财政支出对其自有收入和转移支付的弹性是不一致的,对后者的弹性要大于对前者的弹性,地方政府在安排财政支出时更珍惜其自有收入,即“粘纸效应”。以平衡地方财政收支缺口为目的的转移支付很容易对地方筹集财政收入的行为产生替代效应,相对于花费大量的人力、物力和财力去发展经济、组织财政收入,争取获得转移支付的成本相对更小,很容易产生“养懒人”的效应。财政努力积极性降低,表现在地方竞争努力的积极性上。
  (二)财政努力指标测算
  基于以上分析,本文初步判断,由于地方各种收入存在可替代性,且边际努力成本并不一致,因此,地方对不同来源收入的努力偏好是存在差异的。为了更全面地考察这种差异性,下文将从三个角度考量地方财政努力程度:自有收入努力、财政收入努力和地方政府收入努力。自有收入是各省按分税制财政体制分配后所取得的自有财政收入;地方财政收入是地方自有收入和转移支付的总和;地方收入则包括了地方预算内和预算外收入,能够更全面地反映预算内财政努力。同时,为了考察转移支付对自有收入努力和预算内税收努力的影响,本文也计算了转移支付努力,考虑到转移支付制度和资金的安排主要是自上而下的,因此,我们认为,转移支付努力是中央为平衡地方财力、转移责任而做出的努力。
  参考Bahl(1971)[8]等学者所采用的方法,采用地方实际财政收入与预期财政收入的比值来估算全国省级政府的财政努力度。样本数据来源于历年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。地方预算外收入数据来源于《中国财政年鉴》,辽宁省、浙江省、福建省、山东省、广东省数据分别由辽宁和大连、浙江和宁波、福建和厦门、山东和青岛、广东和深圳合并而得。预期财政收入通过建立如下计量模型估算而得:
  lnREV=α0+α1lnGDP+α2Dum95……+α17Dum09+ε
  本文采用地方自有收入、地方财政收入和地方政府收入和转移支付四个指标,分别用REV1、REV2、REV3和REV4表示。GDP是各省经济规模;Dum表示特定年份,为虚拟变量,用于代表除经济规模外的影响地方财政收入的因素;ε表示均值为0、方差服从正态分布的随机误差项。

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