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土地财政问题研究综述

来源:论文联盟  作者:秦勇 [字体: ]

土地财政问题研究综述

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  1994年的分税制改革使得我国地方政府特别是基层政府几近陷入财政危机。地方政府对此种状况所采取的重要应对措施之一为:以土地相关收入,如土地出让金收入和土地税费收入等作为地方政府重要的财源,该措施被称为“土地财政”。这种以地生财的政府行为既产生一些正面效应,如缓解了地方政府财政资金短缺的困难;加快了我国城市化的发展进程。又产生一些负面效应,且更为明显:如当前的房价过高与此相关;在征地过程中农民利益受损;带来了巨大的财政风险和金融风险等。土地财政问题及其带来的风险已经开始令世人警醒和反思。近几年来,许多学者已经对土地财政的相关问题进行了卓有成效的研究。对这些研究成果进行梳理和提炼对于彻底解决土地财政问题具有重要的意义。
  在中国知网—中国期刊全文数据库(以下简称全文数据库)中以“土地财政”为主题进行搜索有记录250条(1999-2010年)(本文如无特别说明,检索的时间跨度均为1999-2010年);以“土地财政”为关键词的搜索记录为70条;以篇名中包含有“土地财政”为条件进行搜索,共有记录97条,且几乎均是2004年以后发表的文章。据笔者的收集,标题中含有“土地财政”的著作只有一本—《中国土地财政制度改革研究》(作者为朱秋霞,出版于2007年)。在全文数据库中以“物业税”为关键词检索共有记录1495条;以“房地产税”为关键词进行检索共有记录740条;以“土地出让金”为关键词检索有记录627条。与“土地财政”相关的著作近几年也出版了一些,但大都未对“土地财政”问题进行系统的研究,而只是在书中一些章节中略有涉及。从上述检索的相关数据看,对土地财政的相关研究,如土地出让金、物业税、房地产税等的研究比较多,有较强针对性(主要指以“土地财政”为篇名的)的研究并不多见。国内“土地财政”问题的研究者几乎全是经济学者,其局限的领域也基本为经济学,更确切地说是财政学。
  根据笔者掌握的现有资料,关于“土地财政”问题的研究主要包括以下方面的内容。
  土地财政的概念
  绝大多数学者对土地财政都没有作精确的界定,大多数文献对该词的界定都采取了一种描述性的方式,而且对土地财政概念的认识也并不统一。朱秋霞(2007)认为,土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权所进行的财政收支活动和利益分配关系。刘守英等(2005)认为“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的土地财政。陈国富等(2009)认为:在一般意义上,土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国的语境下,土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金,以此作为其财政收入来源的经济关系。董再平(2008)指出:土地财政是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称,通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。有学者认为:土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系,包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为(程瑶,2009)。还有学者指出,从狭义上看,土地财政就是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入,以此作为地方政府财政收入的重要补充。从广义上看,除土地出让金以外,土地财政还包括与土地有关的城镇土地使用税、房产税、契税、耕地占用税、土地增值税等收入(黄燕芬等,2006)。
  土地财政的收入形式
  土地财政的收入形式,也有学者称之为土地财政实现财税收入最大化的途径(程瑶,2009)。岳桂宁等认为,土地财政作为我国地方政府利用土地换取财政收入的一种较为普遍的做法,其主要形式有:通过出让土地获得土地出让金收入;以对工业开发用地实行低价甚至免费使用的方式招商引资,以期获得的企业进入后的税收;以大拆大建的方式进行城市扩张,由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来税收;以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入。蒋省三等(2006)认为土地财政的收入形式有两种:一是城市扩张带来的以房地产业为主的税收收入,二是土地出让收入。董再平(2008)则认为,地方政府土地财政的收入形式是:通过出让土地获取土地出让金;通过发展建筑业和房

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