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论财政分权背景下义务教育地区差异与财政责任的再配置

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                         作者:孙蚌珠 陈雪娟 余向华

  [摘要]在分权框架下分级管理的地方义务 教育 经费支出的公平问题是人们广为关注的问题,义务教育作为一国保障弱势群体底线公平的基础教育阶段,中央政府应该对义务教育供给实现责任回归。
  [关键词]教育财政;财政分权;教育分级管理
  
  一、引言
  
  教育,作为一种无论对国民个体还是对整个国家社会 发展 而言均兼具目标性价值和工具性价值的、影响广远的社会公共品,至少从名义上,各国政府都给予了高度的重视,并对其的供给都给予不同程度的财政支持。尤其是对基础教育阶段的中小学教育而言,作为一种体现和保障弱势群体之底线公平的公共工程,世界各国都几乎无例外地以政府财政作为基本的经费支撑。而不同的财政体制下,承担基础教育经费供给责任的主体则可能会大不相同,有的直接以中央政府为责任主体,有的则直接以地方政府为责任主体,还有的则两者兼而有之,中央政府和地方政府分别承担一定的供给责任。鉴于基础教育这种公共品的特殊性,一国的财政体制中,各级政府(尤其是中央政府和地方政府)之间不同的财政关系,就可能会形成不同的基础教育经费供给状况,进而在基础教育层面带来不同的公平和效率结果。
  具体到 中国 ,改革开放过程中,中国自20世纪80年代开始展开了新一轮的以财政分权为核心的财政体制改革,也差不多在同期提出要在基础教育阶段实施义务教育。而在发展过程中,中国涌现出的一个众所周知的基本现实就是地区之间、城乡之间的差异逐渐拉大,这种差距不仅直接体现在 经济 发展水平上,也体现在包括义务教育在内的教育领域的发展水平上。而考虑到基础教育对于当代社会中个人和社会之长远发展的重要性,借用著名发展经济学家、1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森的说法,它大大影响到人之基本可行能力方面的完善性。因此,这方面的差距比之经济发展水平方面的差距更为影响重大,而这方面的不公平就显得更为不公平,尤其是如果导致这种差距的原因涉及到人为的体制方面,比如教育财政经费的保障体制。那么,义务教育的地区间差距这种公平性表现具体如何呢?这种公平后果的形成与财政体制之间有什么样的关系呢?基于这些实然表现和实然关系,从应然的角度看,义务教育供给责任主体间的现行责任配置结构该否或者该如何调整呢?
  本文将围绕上述问题,以中国财政分权背景下分散的义务教育经费保障体系,在改革过程中所渐次形成的公平问题及其财政根源为核心线索,以理论与实证结合但以实证分析为主的方式展开分析。
  当前关于不同阶段教育经费配置中所存在的问题,讨论的焦点是当前义务教育阶段投入比例过低、生均经费不均衡和中央政府财政责任的问题。王善迈(1988)指出,教育经费分配不合理是中小学、尤其小学办学条件恶化的原因,而经费分配不合理又表现为在我国教育经费总量不足的情况下,高教投入比重偏高。为论证教育经费在义务和非义务两个阶段如何分配的应然问题,20世纪90年代以后,公共品理论开始被广泛用来论证政府应该承担基础教育供给的责任,而高等教育则应通过学费等方式在不同主体之间分担成本。而以1998年中国正式确立建设公共财政体制为契机,理论界开始从公共经济视角分析我国教育财政结构问题,从公共产品的受益范围和外部性的角度论证了义务教育应纳入较高层政府的财政职责范围,义务教育经费应成为教育财政支出的重点。相关实证研究方面,曹淑江、董克用通过实证研究,证实了中央政府的高等教育投资对地方政府高等教育投资具有替代作用,从而反证得出财政分权下中央财政应首要关注的是义务教育。王蓉和杨建芳则通过实证分析的方法,构造了反映财政分权尺度的4个指标,利用2000-2004年的分省面板数据,研究了影响教育投入两个比重(教育事业费占地方财政支出的比例和教育事业费占地区生产总值的比重)的因素。
  
  二、中国财政分权及其背景下义务教育经费保障体系的变迁概述
  
  新中国成立以来,财政体制基本上一直处在一种中央和地方之间集权与分权的轮回变迁中,造成这种轮回式变迁的一个基本原因在于中央和地方之间的财权和事权总是会出现不平衡的状况,即两者之间财权和事权(实际上是事责)的非对称。如图1所示,中央政府和地方政府的财政收入和财政支出的比重呈现出一种很不一致的变动趋势。在改革开放伊始的“六五”(1980~1985年)之前,较长期地存在着一种财权下移而事权上移的不对称结构:中央财政收入比重较低,而财政支出比重则较高。也正是在中央政府面临的这种财政压力之下,伴随着改革开放的展开,在财政制度上也启动了新一轮的以分权为核心的财政制度改革。这种改革,涉及中央政府和地方政府(尤其是省级政府)之间权力(财权)和责任(事责)双重的再安排,由此,在“七ZK"期间双方基本实现权责对等。但随着“八五”期间分税制改革的展开,又渐次形成了一种与原来相反的不对称格局:财权上移而事权下移,中央政府的财政收入所占比重大大高于其支出所占比重,而地方政府则反之。双方这种财政体系的重大结构性变化,对各自所承担的公共品供给责任的履行情况产生了较大的影响,义务教育的供给就是其一。
   
  从教育经费的筹集和管理体制来看,自1949年到20世纪80年代中期,政府作为教育公共品的唯一供给者,中央政府提供着教育服务的财政支出,而地方政府则作为中央政府的具体代理人代理中央政府来具体落实教育公共品的供给,因此教育经费在地区间差别不大。而到80年代中期,随着财政分权改革的展开,义务教育的供给主体逐渐由国家为主体开始向地方政府为主体的转换,而地方政府也仿而效之,向更下一级的政府转移义务教育供给事权。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》正式将义务教育“实行地方负责,分级管理”以 法律 形式确定下来。在实施中,义务教育实行的是“三级办学,两级管理”的办学机制,除央属学校之外的大部分教育供给的责任都是由以省为大单位的地方政府来落实,而具体的责任主体则进一步逐级下移,提供义务教育的最终责任,城市落在市区一级政府, 农村 则落在县级政府。而由于乡村与县政府间责任的模糊,导致义务教育经费提供的重心进一步下移,很多地方乡镇政府成为当地教育经费的实际筹集和提供者,最终出现义务教育不义务,教育经费落到了作为受教育者的农民自身身上。直到2001年农村税费改革之后,农村教育供给的重心才开始部分移回到县,但总体上重心依然过低。图2可大致反映出这种教育财政供给责任承担情况的变迁。从历年中央财政、地方财政教育事业费支出统计来看,地方政府在财政分权改革中作为教育投入责任主体地位持续增强,而中央财政支出的经费则一直处于相对低位,未有显著增长,因此,这期间教育事业费的增量部分主要来自地方财政。
  这种逐级分散的教育分级管理体制,一方面使得在中央财政能力有限的情况下通过调动地方的财力和积极性而使教育保持了一定发展,但另一方面,由于负责各个阶段教育的政府主体层级不同,分权对于各级政府之间的财力调整还会引致甚至恶化地区内部的教育差距。因为随着教育供给的事权事责逐渐分离并大部分向地方转移,而不同地方由于经济改革开放的进程和发展条件的不同导致了巨大的财政能力的差距,由此在决定义务教育供给状况的经费保障方面的地区差距也就日渐显现,这种经费保障方面的差距,显然直接构成了地区间和城乡间义务教育供给差距的基本根源。
  
  三、地区间教育经费差距及其原因的实证分析
  
  此处分析目标是利用基尼系数来实证地度量各项指标的地区差距和城乡差距,观察这种基尼系数的变动情况,然后再通过计量分析造成这种差距及其变动的各种可能的影响因素,从中挖掘出造成地区差距和城乡差距的主要原因。
  选用的指标是生均预算内教育经费事业性支出和生均教育经费事业性支出(下文简称为预算内指标和总指标)。所谓事业性支出即维持性支出,是指学校每年用于维持学校正常运转的各种资源支出。按其支出性质可分为人员支出(教职工工资、福利等)和公用支出(包括公务费、业务费、小型的设备购置费、修缮费等)。事业性支出包括预算内事业性支出和预算外事业性支出两个部分。预算内指标和总指标,在研究中常用于度量地方政府各级教育的投入情况。
  从数据可获得性和完整性的角度考虑,本文选择1998~2006年的9年间省级的面板数据,涉及大陆30个省份(西藏因为有些年份统计数据不全,故在此暂没有考虑)。其中:教育经费类的项目(主要包括:各级各类教育的生均预算内教育经费事业性支出、各级生均教育经费事业性支出以及教育经费收入),数据主要来源于各年度的《教育经费统计年鉴》;而其他涉及财政教育事业费支出和地区财政收入等的项目,数据则来源于各年度的《财政统计年鉴》;涉及教育事业发展的项目(主要有各级各类教育的学生数、升学率、入学率),数据来源于各年度的《教育统计年鉴》;相关人口数据(主要有0~14岁人口抚养率),来源于各年度的《中国人口统计年鉴》;相关经济发展类数据(主要包括人均地区生产总值、农村居民家庭人均纯收入、城镇居民人均可支配收入)来源于各年度的《中国统计数据》和《中国统计摘要》。
  
  (一)地区间两个指标的基尼系数度量
  测度事业性支出地区差异的指标和方法有多种,本文遵循惯例选择基尼系数来做指标分析。本文使用分组数据的协方差公式来 计算 基尼系数(方法的推导过程见表2-7)。
  计算基尼系数的步骤如下:首先,按照指标值的大小从小到大地给地区排序;其次,计算各地区相应阶段教育的学生数占全部学生数的比例,并按照地区的排序进行累积相加,即得到低于这个指标值的所有地区的学生总数占全部学生数的比例;最后,利用分组数据的协方差公式计算基尼系数。
  按照上述的公式方法,利用各年度统计数据,可得到1998~2006年间表示各级教育两个指标差距的基尼系数,如表1。
  由上图可得到以下经验性的结论:
  结论之一:各级教育的总指标的地区基尼系数总体上都有随时间而上升的自发趋势,从而教育的地区间公平问题有日益严峻的趋势。
  结论之二:就各级教育的基尼系数的相对水平来看,从高到低的各个教育阶段,其预算内指标和总指标的基尼系数均依次扩大,这意味着越是基础的教育阶段其不公平现象表现得越严重。
  结论之三:义务教育阶段(小学和初中)的预算内指标和总指标的基尼系数均过大,有的一度超过0.4的警戒线水平。
  那么,造成上述义务教育阶段地区间经费差距以及由此引发的公平问题日益严重的原因又是什么呢?为此,下面我们通过计量的方式,考察一下影响两个指标的各种可能因素,以此来解释导致基尼系数呈现上述变化的可能原因。

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