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非税收入管理中存在的问题及对策

来源:  作者:黄海兰  [字体: ]
【摘要】 非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分。我国非税收入管理的突出 问题 是数额大,征收主体多元化, 管理监督的法制建设滞后。文章在 分析 非税收入管理存在问题的基础上提出了建立健全法制监督机制, 明确监管部门的职责及相互关系, 将政府非税收入纳入财政预算体系, 完善“综合预算”等加强非税收入管理与监督的对策。
  【关键词】 非税收入;管理;监督
  
  随着财政改革的不断深化和 社会 主义市场 经济 体制的逐步建立与完善,预算外资金管理已逐步转变为非税收入的管理,但是非税收入的管理与监督等方面,还存在不少薄弱环节。本文就非税收入的管理与监督,谈一些粗浅的认识。
  
  一、非税收入管理方面存在的问题
  
  由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革的逐步深入和公共财政框架的逐步构建,在预算外资金管理基础上形成、演变和 发展 起来的,还缺乏严格、 科学 、有效的管理 方法 。 目前 非税收入管理中存在的问题主要体现在以下几个方面:
  (一)对非税收入管理与监督的认识不到位
  一些部门、单位甚至领导同志往往对政府非税收入的管理与监督没有足够的认识,把预算外资金视为单位自有资金,似乎非税收入不是正规的财政收入,政府不必调控,财政无须管理,割裂了管理与监督的必然联系。从财政部门来说,重分配轻监督、重收入轻支出,忽视了对整个非税收入资金流程过程的监督,从而使得我国对非税收入财政监督体系的建设长期处于低水平,不能适应社会主义市场经济体制的管理要求。
  (二)管理机制不健全、管理范围不到位
  1.管理机制不健全。一是非税收入管理没有一个统一的管理机构。1996年以来,随着预算外资金管理形势的发展变化,县级财政部门都相继成立了预算外资金管理机构,对加强和规范预算外资金管理起到了积极的作用。目前这些机构大部分承担着非税收入的管理职能。但随着近年来地方机构改革的实施,原有的这些机构发生了很大变化,就目前机构设置的情况看,有的继续保留了原有的预算外资金管理办公室,有的改为非税收入管理办公室,还有的撤消了原有机构,将其职能并入到国库支付中心或分解到其他有关机构,使得政府非税收入征管形成多头管理格局,分散了征管力量,造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵;同时,也大大增加了政府非税收入管理成本,降低了管理效率。二是尚未建立科学、规范、完善的非税收入收支管理运行机制。在非税收入征收政策制定、财务管理、预算编制与执行、 会计 核算、监督检查等方面,存在职责交叉不清,管理政策不明,没有形成一套合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制。
  2. 管理范围不到位。从掌握的资料看,管理范围基本上还延续着预算外资金管理的范围,仅局限于行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等方面。象国有资产经营收益,国有 企业 应上缴的税后利润,股份制企业、联营企业、合资合作企业、国有股权分红(分利、出售、转让)收入,国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入,以及其他国有资产经营收益等没有明确纳入政府非税收入管理范围,管理实际与形势发展要求不相适应。
  (三)非税收入管理监督的法制建设滞后
  目前,非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节尚没有一套统一规范的 法律 、法规。一方面财政部门缺乏对非税收入实施有效管理和监督的法律依据,造成政府非税收入的安全与完整受到威胁,甚至会流失;另一方面由于非税收入的所有权、使用权和管理权未能真正归位,目前仍由各个执收执罚单位分散征收,给政府非税收入监管工作带来困难,扩大了监管成本,监管检查的成果难于巩固, 影响 监管整体效能的发挥。
  (四)收费行为不规范,监管分工不明确
  目前,凡是拥有行政管理职权的部门和单位,一般都有收费项目或罚没收入,一些部门擅自提高收费标准、自立收费项目,有的甚至还搭车收费,而承担政府非税收入监管任务的部门则较多,包括审计监督、财政检查、纪检监察等。由于这些部门之间缺乏明确分工,日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合,造成了监管上“缺位”与“越位”现象十分普遍。
  (五)收支管理约束“软”
  政府非税收入征收实行“票款分离”的管理方式未能得到很好的执行,违法乱纪行为时有发生,管理效果不理想。由于一些部门、单位推行部门预算不彻底,使得政府非税收入征管和支出安排存在较大的随意性,缺乏健全的监督机制。财政部门在非税收入管理上,处于被动状态,缺少强有力的法规约束。如在非税收入征收环节上,先由资金使用单位征收后再缴入财政专户,在这种征管模式下,财政无法对政府非税收入的征收过程进行有效监督,为随意减免、巧立项目、坐收坐支以及私设小金库等行为提供了条件;在使用上,“谁收谁支”模式没有得到根本性的改变,综合预算、部门预算没有彻底落实,即使纳入预算,也不完整,从而导致各部门存在“多收多用、多罚多返”的现象,加之支出安排没有真正落实到项目,使预算约束和监管流于形式。
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