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财政体制与税费制度改革

来源:论文联盟  作者:胡必坚 [字体: ]

财政体制与税费制度改革

 一、税费起源及发展 
  (一)税收起源与国家同步,税制结构演进集中反映一国税收及经济发展水平 
  税收是随着国家的产生而产生。在国外,财税的起源可以追溯到距今6 000 年前的苏美尔拉喀什(Lagash);在我国,财税制度可以追溯到夏商周时期。“自虞夏时,贡赋备矣”(《史记·夏本纪》);“夏后氏五十而贡,殷人七十而助,周人百亩而彻,其实皆什一也。”(《孟子·滕文公》)。[1]贡赋是土贡与军赋的合称。随着朝代的变迁,贡赋逐渐演变成税收的别称,贡赋具有税收的本质属性。 
  对于税收的界定,从世界各国的立法例来看,有些国家由于缺乏税法通则所以不便于在税法分则上作出明确规定,而《德国税捐通则》第3条却对此作出明确规定。德国立法强调税收的非对待给付或者无对待给付。在学者黄茂荣看来,税捐是公共权力机关为获取收入对满足课税法律构成要件的人征收的以金钱为内容的无对待给付。[2]以上德国关于税收的立法以及学者对税收的界定,均强调税收的以金钱为内容的无对待给付,将实物、劳役等非金钱为内容的无对待给付明确排除在税收之外。事实上,即使现代国家,在重大灾害、战争爆发及劳力特别紧缺等特定情况下,也存在实物、劳役形式折抵税款,虽然不符合稽征经济原则,但是发挥了金钱所无法发挥的作用。例如,我国台湾地区《土地税法》第23条规定,天赋征收实物,就各地方生产稻谷或小麦征收之。不产稻谷或小麦之土地及有特殊情形地方,得按应征实物折征当地生产杂粮或折征代金。从税收的起源来看,在古代社会,实物、劳役等非金钱为内容的无对待给付在税收总额中占有一定的比重,并且发挥了金钱不可替代的作用。随着经济社会的发展以及税收稽征经济原则的贯彻,实物、劳役等非金钱为内容的无对待给付占税收总额中的比重越来越小。即使实物、劳役等非金钱为内容的无对待给付,也是可以用金钱计价的。因此,笔者认为,税收是国家为获取收入对满足课税法律构成要件的人征收的以金钱计价的无对待给付。 
  发达国家经过几次税制结构的历史演进后,基本形成了“3+1”即所得税、社会保障税及货物劳务税为主体、财产税为补充的现代税制结构。在发达国家税制结构的演进中,18世纪中叶工业革命之前,税制结构以农业税为主体、间接税为补充;18世纪中叶工业革命后至第二次世界大战之前,税制结构以消费税及关税等间接税为主体、直接税为补充;二战前后至20世纪80年代,形成以所得税、社会保障税等直接税为主体、间接税为补充的税制结构;20世纪80年代起至今,形成了所得税、社会保障税及货物劳务税为主体、财产税为补充的税制结构。[3]由于受到经济转型的影响,发展中国家的税制结构正处于演进进程中,出现向发达国家税制结构同质化的趋势。税制结构的形成及演进,主要取决于一国的经济发展水平及发展方式,发达国家历经了最初的直接税为主体,再到间接税为主体,最后到直接税为主体的税制结构演进。 
  一般认为,税收的主要功能或者基本功能在于筹集财政收入,次要功能或者辅助功能是调节产业及消费等进行宏观调控。通过税收,以财政收入支出的形式在全社会不同的利益群体中进行再分配,纳税多的人不一定比纳税少的人在税收支出中获得更多的利益,通过税收实现了特定利益从彼个体向此个体的流动,體现了税收的分配性,即使是税收次要功能所筹集的财政收入,同样是体现了税收的本质在于分配性。征收税收的过程,是税收的分配过程;税收使用的过程,也是税收的分配过程,因为这两个过程均改变了不同利益主体的利益总量。 
  (二)公共收费的起源及发展 
  收费制度制定时间与当地经济发展程度存在或多或少的联系。经济发达的东部地区较早制定收费制度。广东省处于经济改革的前沿阵地,较早就行政事业性收费进行地方立法,1991年12月7日广东省第七届人民代表大会常务委员会公布1993年9月17日第一次修正、2010年7月23日第二次修正的《广东省行政事业性收费管理条例》。经济发展相对滞后的中西部地区较晚制定收费制度。但是,较晚制定收费制度的地区可能制定较高形态的收费制度。 
  从现有不同地方立法来看,行政事业性收费依据有所区别,主要是有些地方要求收费依据是法律、法规,有些地方要求收费依据可以放宽至省人民政府制定的规章及其他规范性文件,还有些地方要求收费依据可以进一步放宽至省人民政府及其财政部门、价格主管部门的批准文件。从现有部门立法来看,行政事业性收费依据是法律法规等有关规定。在收费依据上,地方立法与部门规章也存在不一致的地方。从现有行政法规来看,行政事业性收费依据是可以进一步放宽至省人民政府及其财政部门与价格主管部门共同出台的规定。 
  行政事业性收费的本质在于补偿性,受益人向受害人进行经济补偿。资源收费中,国家将矿业权转让给矿业权人,矿业权人因此排他性地享有对矿产资源的占有、使用、收益及处分权利而成为受益人,利益得到增加;国家因此丧失对矿产资源的占有、使用、收益及处分权利而成为受害人,利益受到损失。即使是排污收费中,排污人向自然界排放污染物、减少污染治理成本而成为受益人,国家因此增加污染物及污染治理成本而成为受害人。收费的本质就是受益人向受害人进行经济补偿,收费的多少与受益人的大小呈现一一对应关系。 
  二、征税与公共收费的比较 
  (一)税费性质与用途比较 
  实践中明确区分税费的性质及用途,是一件相当棘手的事情。在我国计划财政体制时期,国家统计局公布的1981~1994年国家财政收入统计数据中,均未见国家非税收入、国家行政事业性收费的统计数据;

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从计划财政体制向公共财政体制转型后,国家财政收入统计报表中明显可见行政事业性收费的统计数据,这与我国税费体制改革是密不可分的,同时说明我国已经在实践中重视区分税费的性质及用途。但是,从国际层面来看,对某些收费项目,在不同的国家或者地区,即使是同样的征收方式,有的国家称之为税,有的国家则称之为费,特别是资源税费征收领域比较突出。对二氧化硫等征收空气综合污染税费,不仅存在征税与收费的性质区别,而且征税与收费的名称也不一样。

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