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统筹城乡发展 全面繁荣农村经济

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“十一五”期间农业和农村经济发展的总体思路是:在确保国家粮食安全的基础上,推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力;加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐,切实打破城乡二元结构,形成城市对农村发展的带动机制;调整国民收入分配政策和国家财政支出结构,建立对农业的支持和保护体系,让公共服务更多深入农村、惠及农民;通过深化改革,为农业和农村经济发展增添新的动力和活力。

农业和农村发展面临的三大机遇
1.
食品需求将持续增长。从收入水平与食物消费关系的演进阶段来看,当收入处于相对低水平时,为解决温饱问题,消费以粮食为主;当收入跨越了这一阶段后,谷物、薯类所减少的份额由畜产品替代,畜产品消费上升;第三阶段恩格尔系数在
30% 左右时,畜产品消费稳定、停滞或减少。 2008 年城镇居民的恩格尔系数为 37.1% ,农村居民为 45.6%
。中国的食物消费正处在第二阶段,即以畜产品为主的食物消费随收入的增加而增加的时期。今后城市居民畜产品消费增长相对缓慢,农村居民消费空间比较大,仍将保持较快的增长速度。

2. 城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇。未来 20
年,我国将处于城镇化加快发展时期。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程,其核心表现为农村人口转化为城市人口的过程。若城镇化率按年均增加 1
个百分点计算, 2020 年城镇化率将达到 57% ,城镇总人口 8.28 亿,比 2002 年增加 3.26 亿(包括城镇人口自然增长
0.37 亿)。这意味着从现在到 2020 年,将有 2.89
亿农村人口向城镇人口转化。我国农村人口向城镇转移数量之大,是世界上任何一个国家所没有过的。未来二十年,如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外,我国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化,也使解决“三农”问题的难度陡然增大。如果发展战略和政策选择得当,工业化和城镇化的快速发展将为解决我国“三农”问题提供难得的机遇。

3.
我国已进入工业反哺农业的发展阶段,初步具备了对农业进行支持和保护的能力和条件。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象,从国际上看,许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。许多国家的经验表明,当工业化、城市化进程加速,国民经济发展到工业对农业反哺期时,如果及时加强农业,反哺农业,整个国民经济就会健康发展,顺利实现工业化、现代化;如果继续挖农业,忽视农业,就会出现农业萎缩,贫富悬殊,城乡和地区差距扩大,社会矛盾加剧,甚至出现社会动荡和倒退。

2008 年中国的人均国内生产总值按当前汇率计算,达到 1000 美元以上,农业与非农产业的产值结构大约为 15 : 85
,农业与非农产业的就业结构大约为 50 : 50 ,城镇化水平为 40.5%
。综合上述四项指标,目前中国已进入了工业化的中期阶段。工业化进入中期阶段后,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,国民经济增长的动力主要来自于非农产业。借鉴已有的国际经验,我国现在总体上已到了工业反哺农业的发展阶段,尽管我们还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题,但我国在总体上已具备了反哺农业、支持农村的实力。

农业和农村发展面临的六大矛盾和问题
1.
农业生产面临着耕地面积继续减少、生态环境整体恶化、水资源更加紧缺的严峻挑战。“人增、地减、水减”的趋势仍会继续,资源条件对农业发展的约束越发突出。

2. 农村劳动力供大于求,就业不充分,仍是制约农民收入增长和整个经济社会发展的重大问题。我国在现有生产水平下,农业仅需要 1.8
亿左右的常年劳动力。由此,农村仍有 1.2 亿左右的农业富余劳动力。同时,随着农业的技术进步还会排出劳动力。
3.
农村资金供求矛盾突出。随着主要商业银行逐个退出农村,农村信用社成为了正规农业贷款的主要渠道。尽管农村信用社的网络覆盖了广大农村地区,但是农户得到的贷款仍然非常有限。

4.
在法律和制度上对农民土地财产权的保护力度还不够。现行土地征用制度对农民明显不公,征地范围过宽,存在滥用土地征用权的问题。土地征用对农民的补偿过低,农民存在严重的利益损失。对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。大量征地造成建设用地闲置,农民生活无着落等问题日益严重。

5 、农村基层政权体制的改革并没有实质性的进展。乡镇政权实际来源于上面的授予,缺乏有效的制约和监督机制,不利于基层民主的进一步发展。
6
、城乡分割的二元经济结构仍未从根本上发生改变,特别是农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后。农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位,农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等,城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距过大。“以县为主”的农村义务教育管理体制未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。在医疗方面,农村医疗卫生事业投入太少,农民医疗卫生条件亟需改善。目前,
80%
以上的农民成为毫无保障的自费医疗群体,尤其在贫困农村地区,许多贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环之中,农民健康问题已经成为农村地区发展的瓶颈之一。

农业和农村经济发展需要确立的重大政策思路
“十一五”期间解决农业和农村发展面临的各种矛盾和困难,全面繁荣农村经济,促进农村社会全面进步,必须牢固树立科学的发展观,切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针,坚持把解决“三农”问题作为重中之重,坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的方针,坚持依法保护农民权益。

农业农村经济发展的总体思路是:在确保国家粮食安全的基础上,推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力;加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐,切实打破城乡二元结构,形成城市对农村发展的带动机制;调整国民收入分配政策和国家财政支出结构,建立对农业的支持和保护体系,让公共服务更多地深入农村、惠及农民;通过深化改革,为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。

(一)确保国家粮食安全,推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力
1. 提高粮食综合生产能力,确保粮食供求平衡。根据我们的预测,在 2020
年以前,我国粮食产量增长在总体上还不能满足消费增长的需要,每年均有缺口,产销自给率将会下降。中国作为一个人口大国,粮食供给不能指望过度依靠国际市场,尤其是口粮,粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。一是要切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。要优化粮食生产区域布局,加强国家对粮食主产区的扶持,建立对粮食主产区的补偿机制。二是要对国家储备粮明确定位,合理确定国家粮食储备规模。根据世界各国的经验,目前中央储备粮的规模过大,要逐步降低。三是适度利用国际市场。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面,对饲料用粮等采取更加灵活的策略。要统一协调粮食内外贸政策,要提高粮食进出口的运作效率,防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节,减少“逆向调节”。

2.
继续推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力。充分利用国内外两个市场、两种资源,把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整结合起来,推动农业的集约化、规模化和专业化生产,提高农业综合效益和竞争力,仍是“十一五”和今后更长一个时期内我国农业发展的主线。应在继续发展种植业的同时,加快林业和畜牧水产业的发展,提高其在大农业中的比重。加快推进农产品标准化生产,全面提高农产品质量安全水平。大力优化农业区域布局,推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中,形成优势农产品产业带。加大对初级农产品的加工转化,积极发展农产品的现代流通方式,增加农产品的附加值。按照“发挥比较优势,促进技术创新,实现市场多元化”的战略思路,农产品出口实现
5 年达到 300 亿美元、 10 年突破 400 亿美元的目标,成为世界农产品贸易强国之一。要实施一揽子政策支持农产品出口。
(二)加快农业剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐,切实改变城乡二元结构,形成城市对农村发展的带动机制
1.
继续支持农村二、三产业和以县城为重点的小城镇发展,加快县域经济发展,拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。要挖掘农业内部的就业容量,进一步拓展农村二三产业的就业空间。要着力解决县域经济发展的体制性障碍,逐步试点推进省县直辖,加快改革市管县体制。财力分配适当向县市倾斜,加大对县级财政一般性转移支付的力度,提高政策性资金用于县乡的比例,提高省、市专项资金用于县市的比例。要培育有竞争力的特色产业,促进工业集聚发展。大力发展民营经济,增强县域经济内在活力和潜力。

2.
为农民进城就业创造更多的机会,为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。一是对现行的一些政策措施进行清理,清除农民进城的障碍,降低农民进城的“门槛”,疏通农民进城的渠道。二是依法保护进城务工农民的合法权益,提高农民的就业能力。应当把进城务工农民纳入《劳动法》实施范围,制定相应的《劳动法》实施细则,在法律上规范劳动关系,加强对农民工合法权益的保护。要高度重视加强农村劳动力培训,通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境,增强农民进城的能力。要将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围,增加各级政府用于劳动力培训的投入。要有效整合教育资源,把发展中等职业学校的重点放到农村去。三是积极探索多种形式,解决城市农民工的社会保障问题。四是在公共卫生领域给民工市民待遇。五是调整城市建设的思路,放宽农民进城就业和定居的条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要,应该有效服务于全社会。城市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待,应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。要进一步放宽农民进入大中城市就业和定居的条件。

(三)加大公共财政支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民
1.
“以税惠农”,让农民长期休养生息。在取消农业税以后,不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低,长期以来农民负担重,应该给农民一个长期休养生息的机会。“以税惠农”应该成为今后国家财政对农民支持的一项重要政策。

2
、形成支农资金的稳定投入渠道。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度。政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜。按照建立公共财政体制的要求,要调整财政支农资金的使用方向,逐步减少对流通环节的补贴,建立对农民收入的直接补贴制度。充分利用
WTO
的“绿箱”政策,增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。在取消农业税以后,要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。在切实加强民主决策和民主管理的前提下,要引导农民自觉自愿对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳,在实践中把握好有关政策界限,严格控制标准、严格规范,防止重新加重农民负担。

3
、加快实行免费九年制义务教育制度。从国际比较看,义务教育在各国都是作为公共财政最优先的项目之一。实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。发达国家从早期的
6 年义务免费教育制度,逐步提高到 8 年、 10
年,最终实现包括大学和幼儿园在内的广义免费教育制度。在发展中国家,免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论,应该在“十一五”期间加快实行免费九年义务教育制度。

4
、进一步改善农村医疗卫生服务,完善农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时,也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务,满足大多数人的基本卫生需要。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度,近期内,建立农村医疗救助制度,应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点,对于确实贫困的农民,政府应减免他们每年上缴的大病统筹费,使这部分人看得起病,用得起药。当前,私人医疗机构是农村医疗服务的主要提供者,村级医疗服务的一个大问题是医生的文化素质低,技术水平低,服务设施差,政府要对村级医生实行免费培训,提高农村医疗服务质量。国家安排专项资金帮助改造农村卫生所(站),购买一些最基本的医疗设备和设施。中央和地方政府进一步增加对农村公共卫生体系的投入,重点用于预防性措施,确保合作医疗参保人员享受免疫接种和早期疾病检查和常规体检等服务。

5
、完善对农村困难群体的救助体系,逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面,对丧失劳动能力的特困人口,要实行社会救济。要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度,逐步提高供养、救助标准,完善救助方式。在具备条件的地区,要加快建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面,在有条件的地区,将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合,建立和完善农村社会养老保险制度。

(四)深化农村改革,为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力
1.
从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前,要保留这部分农民的土地承包权,防止大量的无地农民集中于城市,产生严重的社会问题。要明确界定农民土地承包权的物权性质,使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。完善有关法律,保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。征地补偿必须以土地的市场价值为依据,实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。完善征地程序,保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。修改相应的法律法规,在强化用途管制、严格控制总量的前提下,允许农村集体土地进入土地市场进行交易,做到“两种产权、一个市场”,统一管理,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。要改变一次性货币安置为主的做法,为失地农民提供社会保障。

2.
鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。尽快制定农民合作经济组织法,在法律上应明确其财产关系和责任形式,明确其与政府的关系,明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策。农民专业合作经济组织既有社会团体法人公益性的属性,也有企业法人经营和营利的属性,不可按现行法律强制其削足适履,阻碍其生存和发展,应当赋予农民合作组织独立的合作社法人的法律地位。为了使合作社能在经济上逐渐自立,各级政府必须给予必要的扶持。一是税收优惠。在其发展初期,应当对农民合作经济组织免征所得税和营业税,以推进它的发展。二是财政补助。对专业合作经济组织及其成员的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等,财政给予一定补贴。三是金融支持。应建立对农民合作经济组织的贴息贷款机制,通过贴息等措施,鼓励金融机构向农民和农民合作经济组织的农业生产经营活动提供贷款,为农民合作经济组织的资金融通提供更多的便利。

3.
加快改革和创新农村金融体制。按照有利于增加农户和企业贷款,有利于改善农村金融服务的要求,以培育竞争性的农村金融市场,形成合理的农村金融机构体系为目标,推行农村金融体制的整体改革。

一是积极推进和完善农村信用社改革试点。评价信用社改革是否成功,首先要看改革后农民贷款难是否得到了很大程度的缓解,农村金融服务是否有显著改善,信用社对农户的贷款覆盖面是否有较大幅度的提高;其次要看信用社所有权不清晰、法人治理结构不完善的问题是否真正解决了。在改革试点中,地方政府为了能得到国家的支持,提高信用社资本金充足率,纷纷进行增资扩股,不少地区普遍存在要求职工入股的做法。增资扩股不能成为套取央行支持资金的一种手段,更不能成为一种单纯的“集资”手段。增资扩股后,实现产权主体多元化,根本目的应该是真正改变信用社的内部治理结构。在下一步的改革试点过程中,要进一步明确提出对产权关系和内部治理的要求,真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。

二是扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向,切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业银行要办成全面支持农业和农村经济的综合性银行,使其为农业和农村经济发展提供综合性金融服务。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农业信贷。国家应通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。

三是农业发展银行应该重新定位,真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入,区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入,除此之外,中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出,即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补,用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。

四是鼓励、支持农村小额信贷机构发展,赋予非政府小额信贷机构合法地位,充分发挥小额金融的作用。
五是适当降低农村金融市场的准入门槛,发育、培养民间金融机构,放宽民间资金进入金融业的限制。
六是建立邮政储蓄资金回流机制。可以采取强制邮政储蓄购买农业发展银行债券、中央银行将邮政储蓄上存资金以再贷款方式转借给信用社使用、让邮政储蓄业务成为信用社或农业银行的代办点等方式,使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村,从而实现农村资金的体内良性循环。

七是建立政策性农业保险制度,分担农村金融机构的贷款风险。将农业保险作为支持农业和保护的一项政策措施,运用政府和市场相结合的方式,政府决定农业保险供给的方向和数量,制订统一的制度框架,各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险,同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其他支持。

4.
加快农村基层政权体制的改革。从根本上巩固税费改革成果,防止农民负担反弹,必须推进农村基层政权体制的改革。改革过程中应该把握好以下四个问题:一是乡镇基层政权的改革不能削弱对农民的公共服务的提供,改革过程中需要加大上级政府的财政支持。二是农村事业单位的改革不能简单市场化,应该充分考虑乡镇事业单位的性质进行分类改革。三是必须将乡镇政府机构改革与调整政府的行政构架进行通盘考虑,加快自上而下的行政体制改革。四是扩大乡镇民主,这是乡镇基层政权组织改革的根本方向。在目前乡镇民主建设中,除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用外,更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。这是解决乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的举措。

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