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自然资源资产离任审计环境构建初探

来源:论文联盟  作者:徐思远 [字体: ]

自然资源资产离任审计环境构建初探

  审计的顺利实施离不开良好的制度环境。一个健全的制度体系可以让审计有法可依,有章可循,并且有助于增强审计结论的权威性和说服力。对于自然资源资产离任审计这一全新的审计模式而言,制度保障尤为重要。由于时间较短,国家目前还未能在《审计法》中加入与自然资源资产离任审计直接相关的条文。在此过渡阶段,需要地方政府以文件规范等形式弥补这一空白。本文以湖州市的试点经验为例,对审计制度环境的构建进行探讨。 
  2015年,中共中央、国务院将湖州市确定为全国开展自然资源资产负债表编制和自然资源资产离任审计的5个试点城市之一。湖州市以此为契机,于2016年相继出台了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》《湖州市领导干部自然资源资产离任审计暂行办法》《湖州市党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法(试行)》等文件,从地方性法规、绩效考评、审计实施、责任追究四方面进行规范,为自然资源资产负债表编制和自然资源资产离任审计,在湖州市全面铺开以及进一步纵深发展搭建了制度平台。 
  二、自然资源资产离任审计地方性法规 
  湖州市人大在2016年通过湖州市首部实体性地方法规《湖州市生态文明先行示范区建设条例》,从审计依据与责任界定、内容范围、成果公告与应用以及责任追究四方面,明确了对领导干部进行自然资源资产离任审计并实行生态环境损害责任终身追究的规定,如表(1)所示。 三、自然资源资产离任审计现状 
  目前,生态文明体制改革已得到全社会的高度重视,深化生态文明体制改革、完善制度供給的重要抓手是自然资源资产离任审计。开展自然资源资产离任审计,不仅是落实领导干部生态文明建设责任的创举,而且是对领导干部经济责任审计的拓展和延伸。在《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》中,明确了在全国范围推进自然资源资产离任审计模式的阶段步骤:2015年至2017年在试点范围开展审计,2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定,自2018年起建立经常性的审计制度。目前全国性的试点审计工作已经开展,各级审计机关及相关部门高度重视,根据各地的资源分布、要素禀赋特点选取不同的资源组合纳入审计范畴,以自然资源情况和干部履职情况作为切入点,围绕自然资源资产负债表,自然资源资产的使用、管理、监管情况等内容开展审计工作。在此基础上,各地还探索采用地理信息、遥感测绘、全球定位等技术手段提高审计效率,为自然资源资产离任审计的全面推广积累了丰富的经验。 
  四、自然资源资产离任审计绩效考评 
  考核评价指标对于党政领导干部以及审计人员都具有重大的指导意义,因此,在设计过程中应当充分考虑适用的对象范围及其需求,使评价体系具备代表性、操作性、可比性、导向性。湖州市出台的《湖州市自然资源资产保护与利用绩效考核评价暂行办法》(以下简称《评价暂行办法》)从责任指标化、考核程序化、成果利用最大化三方面入手,构建了适合本地实际情况的评价体系。 
  一是责任指标化。《评价暂行办法》从自然资源保护、自然资源利用、生态环境改善等方面,选取了最具代表性的二级指标与三级指标并赋予不同权重,通过指标体系勾画出考核内容,如表(2)所示。二是考核程序化。考核程序化可以使考核避免“一刀切”和“一步走”的现象,有助于增强考核结果说服力。在合理分配指标权重的基础上,科学统筹各个细分指标做出总体评价。同时,由于各地的资源禀赋、历史因素不尽相同,因此,还将横向比较与纵向比较相结合,对党政领导干部自然资源资产责任的履职情况做出较为全面、中肯的评价。 
  《评价暂行办法》采用了量化本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理指数与定性等次相结合的方式,在对上述三级指标进行量化的基础上,得出自然资源资产保护与利用绩效的综合评价指数。通过横向比较综合指数与全市平均指数的差异程度,按优秀、良好、合格、不合格进行评定;通过纵向比对该指数与以前年度的变化程度,按进步、稳定、退步三个属性予以评定。如下图所示。 三是成果利用最大化。对党政领导干部自然资源利用绩效的考评需要付出成本,因此对考评的成果进行充分利用,使其最大程度地发挥效用,避免考评时轰轰烈烈,考评后无人问津的现象出现。 
  湖州市将评价结果作为生态文明建设考核的重要内容,并将其纳入对县区经济社会发展综合评价和党政领导干部实绩考核。对自然资源资产保护与利用绩效突出的地区,给予表扬嘉奖;对违背生态文明建设要求,突破耕地保护、水源保护、节能减排等“红线指标”,或严重破坏自然资源和生态环境的地区,实行“一票否决”,并追究相关责任。通过上述制度安排,能够使考评结果得到高度重视和充分利用,从而使干部树立绿色GDP发展理念。

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