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基于政府预算会计改革的地方政府债务预算管理研究

来源:论文联盟  作者:李丽红 [字体: ]

基于政府预算会计改革的地方政府债务预算管理研究

  一、地方政府债务预算的管理体系
  从1998年起,我国在划分经常性预算和建设性预算的基础上将预算进一步划分为一般预算、基金预算和债务预算。政府以不同身份进行收支活动要求各级政府复式预算的改革目标是逐步建立公共预算、国有资本预算、社会保障预算、债务预算和其他预算等功能互补的多轨式预算,各预算分支既相互独立,又密切联系,共同构成国家预算的有机整体。2014年中央经济会议提出把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。
  1.预算视角的政府债务文献综述
  张海星(2007)认为财政机会主义是政府或有负债积累的重要渠道。财政机会主义产生的制度基础是收付实现制预算。控制政府或有债务风险的预算管理措施包括:编制反映或有债务成本的财政滚动式中期预算;政府预算实行以权责发生制为基础的资产债务管理模式;建立包含或有债务的政府综合财务报告制度;建立充分的信息披露制度,增强财政透明度;提供政府预算所包含的或有债务风险的背景资料。
  韩增华(2011)认为1994年的分税制改革后,地方政府财政收入与财政支出缺口放大,现行分权体制下地方政府财政收入与财政支出不对等,地方政府财政支出缺乏约束,债务风险逐渐积累扩大。完善的分权体制应充分平衡中央和地方两个层次的财政汲取能力,实现中国地方政府债务风险的中长期管理与控制,在预算视角下完善现有分权体制。
  马海涛和崔运政(2014)提出将地方政府债务纳入财政预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的共识。地方政府债务的预算管理包括公共预算、附属预算和复式预算三种模式,复式预算模式下的债务管理是债务纳入预算管理的最理想状态和最终模式。
  同生辉和李燕(2014)认为根据中国地方政府性债务预算管理的现状,对地方政府性债务管理从预算编制、审批、执行和绩效考评各个阶段的风险状况进行了系统总结和分析,并就如何将地方政府性债务管理纳入地方政府预算管理的各个阶段及降低风险提出了相应的改进建议。
  编制政府性债务预算是我国预算管理制度的一项重大改革,其总体思路是按照公共财政体系的要求建立科学决策、透明规范的地方政府性债务管理体系。改革路径应遵循“总体设计、分步实施”的原则,将以往处理地方债问题的各种思路、经验汇集起来加以重新规划,根据债务问题的内在属性,划分短期应对措施和长期制度建设两个阶段性目标。短期应对措施主要由风险暴露的资本市场融资行为引致,管理的侧重点在于规模控制和风险预警,长期制度建设方为治本之策,只有长期制度建设得以完善,才能为资本市场实现可持续债务融资提供一个相对实现良性循环的外部环境。归纳目前对长期制度建设的设想,按制度体系之间的相互关联和制约关系以及实现的先后顺序应包括:实行全口径预算管理、引入中期预算框架、预算会计改革、建立债务支出绩效预算管理机制。
  2.地方政府债务预算的管理模式
  对地方债务管理的核心是找到一个能有效控制债务规模的机制。这往往通过在政府间财政关系和金融市场的成熟度两者之间寻求一个有效的平衡来实现。管理主体可以设定为上级政府和资本市场,政府管理的优势在于政府的行为可以由宪法、法律或规章等明确规则界定,具有较强的惩罚和督促改进的功能;资本市场的优势在于地方政府财政较高的透明度要求,但两者之间,即使市场的约束能力较高,也不能完全替代上级(中央)政府的控制作用。我国目前行政控制、规则控制和中央与地方协商控制主导的管理模式下,上级政府承担了更多的管理职责,只是不排除市场发挥作用的可能。由此决定了我国的地方政府债务管理模式是上级政府控制主导下的市场发挥监督和调节作用的混合型的管理体系。预算管理仍然是有效应对地方政府债务管理问题的主要公共治理手段和财政工具。相应的,为了提高政府债务预算透明度,必须对传统的、以收付实现制为基础的预算会计进行适当的改革,同时引入将投入与成效相联系的预算编制系统,以提高政府管理效率和财政资金使用效益,最终达到公共财政债务管理的目标。
  3.地方政府性债务预算体系的基本框架
  地方政府性债务预算的管理体系或组织结构依据债务管辖权所属的各级政府预算级次划分,同时按照资金运动方向划分债务预算收入、债务预算支出两大子系统;预算管理业务过程按照一般预算的编制、执行、决算和监督控制过程加以衔接。该体系的预算报表主要由三部分组成:地方政府性债务收入预算表、支出预算表以及偿债资金来源预算表。地方政府性债务预算体系最基本的构成要素是预算会计核算的基础――地方政府债务预算收支科目,按2007年政府收支分类科目改革标准,将债务预算收支科目也相应划分为“类、款、项、目”四级,科目设置应充分考虑地方政府性债务收支内容和管理要求的实际情况,予以充分细化,以强化债务预算会计的经济分析功能,构建出一套以风险管理为导向的地方政府债务会计系统(杨亚军等,2013)。
  二、地方政府债务预算会计核算体系
  1.选择恰当的政府债务预算会计核算基础
  政府债务报告的构建应选择恰当的会计本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理核算基础――应计制。因为一旦采用应计制作为核算基础,则可以使隐性债务显性化,对防范由政府债务引发的财政风险将起到很好的效果。从国外大多数国家的改革经验并结合中国实际情况来看,中国预算会计核算基础由现金制向应计制的转换,应采取渐进的方式。先由目前的现金制过渡为修正的现金制,即以现金制为主,对某些会计事项采用应计制。待条件成熟时,再由修正的现金制逐步扩展为修正的应计制,即以应计制为主,对某些会计事项仍然采用现金制。

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